Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации

Актуальность исследования. Одной из актуальнейших проблем в современном мире является проблема охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, которой на международном уровне отведено второе место после угрозы ядерной войны1. Актуальность, значимость, острота проблемы в последние десятилетия достигла максимума и причиной тому — состояние окружающей природной среды, которое, по мнению специалистов различных областей знаний, находится на грани кризиса, возможности дальнейшего существования жизни на планете Земля.

Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта РФ — это один из элементов вышеназванной проблемы и причем — наиболее важный, поскольку охрана окружающей природной среды — это, прежде всего, проблема региональная, решаемая силами структур наиболее приближенных к природе, непосредственно соприкасающихся с ней и более полно владеющих информацией о ее состоянии.

Государственное управление данной сферой сегодня исключительно актуально для Российской государственности, не менее оно актуально и для субъекта РФ (в частности Красноярского края), как одного из наиболее неблагоприятных в экологическом отношении регионов России, занимавшего в последние годы первое место (среди субъектов Федерации) по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу, второе место — по размещению отходов на свалках и полигонах и входил в десятку — по сбросу сточных вод в водоемы2.

Создание правового государства, идея которого провозглашена Конституцией РФ, предполагает наличие фундаментальной и стабильной законодательной базы, эффективного механизма государственного управления, способствующего решению задач природопользования и охраны окружающей природной среды при одновременном обеспечении эффективного развития экономики.

В условиях глубокого реформирования российской государственности, обновления целых отраслей законодательства, регулирующих общественные от.

1 См.: Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункнна. — М, 1994. — С.52: Колбасов О. С. Международноправовая охрана окружающей природной среды. — М. 1982. — С.224.

2 См., напр.: Экология Красноярья. — 1996. — № 11(81) — Там же. — 1996. — >9(79): Там же. — Ха4 (74). ношения в различных сферах жизни общества, изменения и совершенствования структуры органов государственной власти на фоне все углубляющегося экологического кризиса, особенно актуальными становятся проблемы более четкого государственного управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, повышения эффективности деятельности органов управления, оптимизации их структуры с полным разграничением компетенции и предметов ведения, совершенствования форм и методов правового регулирования государственного управления охраной природы, а также повышение эффективности деятельности всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в решении проблем экологии, предупреждении экологических правонарушений на региональном уровне.

По мнению диссертанта, рассмотрение указанных выше проблем в рамках единого исследования позволяет глубже понять специфику государственного управления охраной окружающей природной среды, выявить значимость, остроту проблемы, обосновать необходимость совершенствования государственного управления природопользованием и охраной природы в Российской Федерации, в т. ч. и на региональном уровне. Это позволит увязать решение природоохранных вопросов с общесоциальными мерами, поднять приоритетность проблем экологии перед другими проблемами, внести заслуживающие внимания рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Статистические данные свидетельствуют о неблагоприятных тенденциях в стране, особенно в Красноярском крае, о серьезных трудностях в решении экологических проблем, а это значит и о недостаточно эффективном государственном управлении охраной природы. Возникла объективная необходимость в глубоком исследовании государственного управления охраной окружающей природной среды на всех уровнях, в совершенствовании ее системы.

Правовое регулирование государственного управления охраной окружающей природной среды не является привилегией одной отрасли права, что требует комплексного подхода к данной проблеме.

В ходе исследования анализу подвергнуты нормы различных отраслей права, материалы практики всех природоохранных государственных органов и служб Красноярского края, органов местного самоуправления, а также теоретические положения и выводы науки административного права и смежных научных дисциплин.

Проблемы государственного управления охраной окружающей природной среды, построения оптимальной системы и структуры органов управления, четкого определения их функций, раскрытие содержания и форм правового регулирования охраны природы на региональном уровне взаимосвязаны и взаимообусловлены. В своей совокупности они и составляют предмет настоящего исследования.

Справедливости ради следует отметить, что проблемы государственного управления охраной природы уже привлекали внимание отечественных ученых.

Отдельные аспекты государственного управления охраной природы в Российской Федерации рассматривались в трудах: Г. В. Атаманчука, А. П, Алехина, Б. А. Боровских. М. М. Бринчука, С. А. Боголюбова, К. Г. Гофмана, А. А. Гусева, Ю. Г. Жарикова, А. Зайцева, А. И. Казанника, О. С. Колбасова, А. Е. Лунева, В. В. Петрова, Ю. А. Тихомирова, А. И. Жмотова, Ю. С. Шемшученко и др.

В большинстве работ, посвященных рассматриваемой теме, обозначена проблема, раскрыта ее актуальность, дан анализ механизмов реализации государственного управления охраной природы, изложены формы и методы деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Однако большинство ученых рассматривают проблемы государственного управления охраной природы с позиций экологического, а не административного права. Практически отсутствуют специальные работы, посвященные государственному управлению охраной природы на региональном уровне. Обойден вниманием и вопрос о системе государственного управления охраной природы в субъекте Российской Федерации, как сложной подсистеме государственного управления охраной окружающей природной среды в целом.

Актуальность исследования государственного управления охраной окружающей среды на уровне субъекта РФ обусловлена также рядом многоуровневых причин: наличием существенных противоречий между экологической политикой Российской Федерации и ее субъектов, реальным качеством природной среды и состоянием природных ресурсовнестабильностью экономики и политической системы, отрицательно влияющих на экологическую ситуацию регионаростом преступных посягательств на природные ресурсы и природную средуискусственными препятствиями в получении достоверной информации о качестве природной среды и состоянии природных ресурсов, о деятельности органов исполнительной власти в сфере охраны природной среды.

Таким образом, изучение проблемы государственного управления охраной природной среды субъекта РФ представляется важной и актуальной задачей.

Данная диссертация представляет собой теоретическую проработку, результат обобщения многолетнего опыта работы автора по осуществлению контроля за использованием природных ресурсов и охраной природной среды различными хозяйствующими субъектами.

Цель и задачи исследования

состоят в изучении государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ, как наиболее важного звена в решении природоохранных задач для выдачи рекомендаций по совершенствованию деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

— изучение системы государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;

— анализ государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ как региональной системы:

— исследование охраны окружающей природной среды субъекта РФ как объекта государственного управления;

— изучение субъектов государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне;

— исследование процесса управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;

— анализ организации управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ (Красноярского края);

— определение понятия и структуры организации управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;

— изучение механизма правового регулирования государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ;

— анализ содержания и форм правового регулирования государственного управления охраной природы субъекта РФ;

— определение соотношения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования управления охраной природы;

— установление разграничения компетенции законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования управления охраной природной среды;

— разработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ в области управления охраной окружающей природной среды.

Объектом исследования являются общественные отношения, как комплекс теоретических, правовых и практических проблем, касающихся государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ.

Предметом исследования стали организационно-правовые основы государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ, природоохранная деятельность органов исполнительной власти и хозяйствующих структур.

Методологической основой исследования явились дналектико-материалистический метод познания, принципы изучения социальных явлений в теоретической взаимосвязи и взаимообусловленности, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-логический, программно-целевой методы, а также общетеоретические и частно — научные методы, такие как анализ, обобщение, толкование, классификация, индукция и дедукция.

Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам. Это работы С. С. Алексеева. А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, М. М. Бринчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, А. М. Жмотова, Н. М. Конина, В. В. Круглова, А.И. Казанни-ка, А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова и другие.

Многогранность темы обусловила необходимость изучения научных и нормативно-правовых источников не только по проблеме государственного управления указанной сферой, но также отечественной и зарубежной литературы по общей теории государства и права, конституционному, экологическому, административно-процессуальному и другим отраслям права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопроса. Данное исследование выполнено на стыке проблем конституционного, административного, экологического права и теории управления. В диссертации использованы официальные материалы природоохранных государственных органов Красноярского края и других субъектов РФ. Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно — правовые акты Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) и его местных органов, а также других субъектов контроля за охраной природной среды.

Эмпирической основой исследования стала деятельность различных государственных органов, предприятий и организаций Красноярского краяопыт деятельности диссертанта по охране природы на предприятиях и в хозяйственных организациях, в составе комиссий администрации края по экологическому контролюопыт работы в государственном природном заповеднике «Столбы»: изучение опубликованной практики специально уполномоченных на то государственных органов и их отчетных данныхстатистические данные по экологической ситуации в регионах России.

Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени актуальности и разработанности различных ее аспектов. Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных данных, интегрировать методологические подходы различных дисциплин (правоведения, управления, экологии и др.) в изучении государственного управления охраной природы субъекта РФ, природоохранных органов государственной власти Красноярского краяразработать и апробировать на практике механизм организации и осуществления эффективного решения проблем экологии по созданию природоохранных структур на уровне хозяйствующих субъектов, по внедрению механизма охраны природы, базирующихся на сформулированных автором теоретических основах, составной частью которых является законодательство всех уровней, особенности правоотношений, возникающие в данной сфере. Предлагается авторская концепция совершенствования механизма государственного управления охраной окружающей природной среды с учетом конкретных условий, возможностей, нацеленная на положительное решение природопользования и охраны природы, диктуемая актуальностью проблемы и обусловленная соответствующим уровнем развития современной науки.

Положения, выносимые на защиту:

1. Экологическая ситуация в регионе — управляемый элемент системы, на который (через волю, сознание и деятельность людей) направлено волевое фактическое поведение субъекта управления — сложноорганизованный, многоуровневый, многоступенный объект государственного управления охраной природы субъекта РФ, зависящий от качества окружающей природной среды и охраны природы, которая не является объектом управления, но влияет на качество природной среды, очерчивая границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, грани дозволенного вмешательства в природу, чем активно влияет на объект управления.

2.Субъекты государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне, как правосубъектные лица (обладающие по закону способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности) по управлению данной сферой — управляющий элемент системы, характеризующийся особенностями: ограниченным кругом субъектовналичием специального субъекта (природоохранные органы) — обязательным участием государственного органа, обладающего государственно — властными полномочиями исполнительных органов власти, который имеет специальный характер (специальную компетенцию) в области охраны окружающей природной среды.

3. Функции государственного управления охраной природной среды органов исполнительной власти субъекта РФ, являющиеся предметной характеристикой их деятельности, раскрывающие: какую функцию общего управления осуществляют эти органы, в какой предметной области объекта управления действуют, какие значимые действия (полномочия) осуществляют, многообразны, данные о них противоречивы, закрепляются в нормативно — правовых актах. Основными видами функций государственного управления охраной окружающей природной среды органов исполнительной власти субъектов РФ являются: функции организации, координации, контроля, надзора, экологического прогнозирования, стимулирования природоохранной деятельности, правотворчества, правоприменения. При этом эффективность управленческой деятельности по охране окружающей природной среды зависит от осуществления каждой из этих функций и одновременной их взаимосвязи, однако, на практике эти функции реализуются не в одинаковой степени: одни, как например, функции координации, контроля и надзора реализуются, но нуждаются в совершенствовании, другие, такие как функции экологического прогнозирования и стимулирования природоохранной деятельности, фактически не реализуются. Предлагается дополнить функцию государственного экологического контроля функцией общественного контроля.

4. Создание эффективной структуры природоохранных орг анов — важнейшая задача в Красноярском крае, решение которой невозможно без полного разграничения компетенции и предметов ведения на федеральном уровненеобходима их стабилизация, перераспределение по ветвям власти, уровням, между отдельными органамипредпочтительно усиление региональных начал. Условием создания эффективной структуры органов является создание единой централизованной полувоенизированной системы органов охраны природы, действующих во всей стране с главными органами в данной сфере /приближенными к действующему ныне Министерству природных ресурсов (Минприродоресурсы) России/, имеющими статус координирующего и контрольно — надзорного органа, обладающего полномочиями относительно всех других федеральных и территориальных органов исполнительной власти, с возможным введением их в состав органов исполнительной власти субъектов РФ и опорой на мощную общественную поддержку через создание на местах независимых Центров общественной экологической инспекции (Эколого — правовых Центров).

5. Хозяйственное освоение природных ресурсов в масштабах страны осуществляется на региональной основе с учетом природно-экологических ограничений, которые вводят субъекты РФ самостоятельно, исходя из фактического состояния природной среды, экологической емкости регионов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы, рекомендации, фактические сведения могт быть использованы в законотворческом процессе совершенствования регламентации государственного управления охраной природыв практической деятельности органов, выполняющих природоохранные функциипри организации природоохранных органов и служб на уровне хозяйствующих структурв научно-исследовательской работе по данной тематикепреподавании в учебных заведениях страны курсов: «Экологическое право», «Земельное право», «Государственное управление», «Административное право», «Административный процесс», спецкурсов на юридических и технологических факультетах вузов.

Апробация результатов исследования осуществлена посредством: опубликования двух монографий, трех препринтов, трех статей, тезисов к докладу общим объемом в 25,9 печатных листаразработки учебных программ по экологическому, земельному праву и практической реализации их в двух высших учебных заведениях г. Красноярскаорганизации деятельности экологических служб и отделов на трех предприятиях г. Красноярскапрактической апробации результатов по созданию эколого-правового Центра при государственном природном заповеднике «Столбы» — участия в работе комиссий по экологическому контролю и в подготовке эколого-правовых актов администрации Красноярского краяподготовки материалов и участия в трех научно-практических конференцияхзавершения нескольких научно-исследовательских работ по проблемам экологических правонарушений охранного режима заповедника «Столбы» с подготовкой и защитой дел в государственных органахпроведения стажировки трех специалистов по эколого-правовой работе и проведения занятий по курсам «Экологическое право», «Земельное право» в двух вузах г. Красноярскасотрудничества с рядом природоохранных общественных организаций и граждан, нуждающихся в эколого-правовых знанияхподготовки ряда программ, методик и других материалов, утвержденных природоохранными подразделениями Красноярского края.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие ВЫВОДЫ:

1. Государственное управление охраной окружающей природной средысложное социальное явление, представляющее собой систему, состоящую из нескольких подсистем, каждая из которых включает в себя два элемента: субъект управления (управляющий, ведущий элемент), объект управления (управляемый, ведомый элемент), реальные связи между ними, реализуемые в процессе управления данной сферой, действующее на федеральном и региональном уровнях. Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта РФ: — региональная система, являющаяся частью системы государственного управления охраной окружающей среды России и, в то же время, самостоятельной системой со своими структурными элементамиоптимальное, эффективное, оперативное и качественное решение вопросов в деле охраны природной среды возможно, прежде всего, на региональном уровне- - организующая деятельность компетентных органов государства и других государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, стоящих перед государством и выраженных в законодательстве: — охватывает виды деятельности: издание подзаконных нормативных актов и актов применения праваизучение и учет состояния и использования природных ресурсов, природных комплексов, окружающей природной средыпланирование рационального использования, сохранения, восстановления и улучшения природных богатств и природной среды в целомосуществление оперативных хозяйственных, исполнительно-распорядительных мер по охране природыборьба с нарушениями природоохранного законодательства.

2. Экологическая ситуация в регионе: — управляемый элемент системы, на который (через волю, сознание и деятельность людей) направлено волевое фактическое поведение субъекта управления- - сложный, многоуровневый, много-ступенный и неоднозначно понимаемый объект государственного управления охраной природы субъекта РФ, включающий в себя другие более низкого уровня объекты управления данной сферойпредставляет собой локатизованный в пространстве и времени комплекс отношений человека к природной среде, характеризующийся качественной определенностью своего содержания и относительно стабильным составом участников- - одна из разновидностей юридически значимых социальных ситуаций, зависящая от качества окружающей природной среды и охраны природы.

3. Охрана окружающей природной среды субъекта РФ — система государственных и общественных мер. направленных на регулирование качества природной среды, состояние природных ресурсов, которые определяют экологическую ситуацию в регионе и необходимы для создания благоприятной окружающей природной среды, непрерывного воспроизводства природных ресурсов в регионесоставная часть общероссийской и международной системы охраны природы- (как таковая) — объектом государственного управления не является, но влияет на качество природной среды, очерчивает границы деятельности людей по использованию природных ресурсов, грани дозволенного вмешательства в природу, чем активно влияет на объект управления — экологическую ситуацию региона, адекватно изменяя ее в сторону нормализации, либо усугубляя кризисные процессы в природенапрямую зависит от экологической политики региона, страны, мирового сообщества.

4. Субъекты государственного управления охраной окружающей природной среды на региональном уровне, как правосубъектные лица в области государственного управления данной сферой, — управляющий элемент системы, характеризующийся особенностями: ограниченным кругом лицналичием специального субъекта (природоохранные органы, природоохранные прокуратуры) — обязательным участием государственного органа, обладающего государственно — властными полномочиями исполнительных органов власти, имеющего специальный характер (специатьную компетенцию) в области охраны окружающей среды.

5. Орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление охраной окружающей природной среды на региональном уровневажнейший субъект государственного управления данной сферой- - организация, являющаяся частью государственного аппарата, обладающая определенной компетенцией, собственной структурой, территориальным масштабом деятельности, образующаяся в установленном правовым актом порядке, обладающая определенными методами в работе, наделенная государственно — властными полномочиями от имени государства призванная в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять руководство подчиненными объединениями общего, отраслевого и межотраслевого управления.

6. Третий элемент региональной системы государственного управления охраной окружающей природной среды — реальные связи между субъектом и объектом управления, выражающиеся в процессе управления данной сферой в регионе, представляющим собой определенное выражение государственновластной, исключительно юридической, юридически — результативной деятельности в сфере охраны природы регионаспецифический способ осуществления государственной властидинамичное понятие, означающее деятельность определенных систем государственно — властных органов, решающих задачи государственного управления данной сферойпорядок последовательно осуществляемых действий, имеющих целью практическую реализацию норм материального правапорядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления охраной природы исполнительно-распорядительными и другими государственными органами, органами местного самоуправления, указанными в законе, понимает его как в правоустановительном, правоприменительном, так и в правоохранительном (юрисдикционном) смысле, а административную деятельность в административно-процедурном, административноюрисдикционном варианте.

7. Процесс управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ, как порядок последовательно осуществляемых действий возможен в виде системы из пяти производств: по предложениям, заявлениям и жалобам гражданпо делам о поощренияхдисциплинарное производствопроизводство об административных правонарушенияхсогласительное производство. Наиболее урегулировано сегодня — производство об административных правонарушениях.

8. Организация управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ — процесс создания и упорядочения системы органов государственной власти образующих ее исполнительную ветвь, а также других государственных органов (непосредственно в нее не входящих), но принадлежащих к ней или созданных ею специально для выполнения управленческих (исполнительно — распорядительных) задач и функций по охране природы субъекта РФ, наделенные (через закрепление в нормативно-правовых актах) государственно — властными полномочиями, осуществляющими их в строго определенных пределах.

9. Структура организации управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ — внутреннее устройство, внутренняя организация органов исполнительной власти и других государственных органов специально созданных для государственного управления данной сферой в регионеструктура органа — это внутренняя организация органа, то есть структурные единицы, связи между ними и их функцииструктура системы органов — это структура каждого органа и в целом устройство системы.

10. Каждый субъект Российской Федерации имеет три системы органов управления в сфере охраны окружающей природной среды: органы общей, функциональной и специальной компетенции. Исполнительную ветвь власти субъекта Федерации образуют две группы органов: органы, входящие в единую систему федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации и органы исполнительной власти субъекта РФ по предметам собственного ведения. В закрытых территориальных образованиях местные администрации входят в систему органов исполнительной власти субъекта Федераций.

11. Характерной особенностью структуры органов исполнительной власти Красноярского края является наличие в их составе природоохранных структурных подразделений, осуществляющих управление охраной окружающей среды — Управление по экологии и природным ресурсам. Управление по недропользованию.

12.Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеют широкие полномочия в природоохранной сфере: формируют бюджетуправляют природными ресурсамиразрабатывают и осуществляют программы управления природопользованием и охраной природы, принимают и организуют выполнение природоохранных актовразрабатывают предложения к федеральным природоохранным планам и программам, осуществляют контроль.

13. Органы общей компетенции представительной власти субъекта РФпринимают бюджет, экологические программы, планы развития территорий, осуществляют контроль за деятельностью администрации.

14. Непосредственное государственное управление охраной природной среды в субъекте РФ (в пределах своей компетенции) осуществляют органы специальной компетенции — территориальные органы федеральных органов исполнительной власти: Минприродоресурсы России — Енисейское БВУРоскомрыбо-ловства — ЕнисейрыбводМинсельхоза России — КрайохотнадзорРосгидромета — Среднесибирское УГМСГосгортехнадзора России — Управление Енисейского округа Госгортехнадзора России: Рослесхоза — Крайлесхоз, передающий свои полномочия Красноярскприродоресурсы (в связи с упразднением федерального органа): Роскомзема России — Крайкомзем, находящийся в стадии преобразования с передачей полномочий территориальным органам Федеральной службы земельного кадастра России и Министерства имущественных отношений РФ, другие органы. Основным органом в сфере охраны природной среды является — Красноярскприродоресурсы.

15. Основными полномочиями в сфере охраны природы органов специальной компетенции (Красноярскприродоресурсы) являются: государственная политика, координация в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны государственного фонда недр, окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, сохранению биологического разнообразия, государственному экологическому контролю и экспертизеналагается ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей средыявляется специально уполномоченным по использованию, охране водного фонда в области атмосферного воздуха, охраны окружающей среды и экологической экспертизы.

16. К органам функциональной компетенции на территории Красноярского края относятся: Центр Госанэпиднадзора Минздрава РФ, Региональный радиологический Центр Госсанэпиднадзора, ГУВД администрации Красноярского края с системой органовГлавное управление по делам ГО и ЧС Красноярского края. Федеральная пограничная служба РФ и другие органы, выполняющие специфические узкоспециальные функции в государственном управлении данной сферой.

17. Создание эффективной структуры природоохранных органов — одна из актуальных проблем субъектов РФ, реализация которой невозможна без разграничения компетенции и предметов ведения на федеральном уровне между уровнями, ветвями власти, между отдельными органаминеобходима их стабилизация, перераспределение, предпочтительно усиление региональных начал.

18. Компетенция органа — часть правового механизма единой системы управления, основной элемент правового статуса любого лица, один из главных факторов, определяющих структуру органаюридически — властное, юридическое явление, определяемое изданием правовых нормэто право субъекта управления по отношению к управляемым объектам и обязанность перед государством (полномочия) выполнять определенные задачи и функции применительно к этим объектам, подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов дел, на которые распространяются полномочия, ответственность субъекта управленияэто право издания акта управления по существу вопроса, право отмены актов изданных самим органом, нижестоящими или подконтрольными органамиправо и обязанность применять соответствующую форму управленческой деятельности при выполнении конкретных управленческих функцийрешение или участие в решении определенного вопроса (конкретные ^ полномочия) — полномочия решать процедурные вопросы, совершать определенные действиятерриториальные пределы деятельности органавременные полномочия органарегламентирует полномочия между государством и каждым органом, между органами управления и управляемыми объектами, между этими органами и государственными органами других видов, между различными органамикомпетенция — не сумма элементов, а их система, каждый элемент ее относительно самостоятелен и в, тоже время, зависит от остальных. & Выявить правовой статус органа — значит определить: какого уровняк какому виду органов он относится, кто утверждает его при образованиикому подотчетен, подконтролен, поднадзоренкакова компетенцияюридическая сила его актов, какими символами может пользоваться, каковы источники финансированияобладает ли правом юридического лица.

19. Полномочия органа — элемент компетенции и правового статуса органа ^ государственного управления охраной природной среды (должностного лица, иного государственного служащего), предусмотренного законом, иным нормативно-правовым актомпредоставленное органу (лицу) право осуществлять определенные юридические действия /издавать обязательные к исполнению другими лицами предписания, устанавливать запреты, разрешать (поощрять) определенную деятельность, осуществлять юрисдикционные функции/.

20. Предметы ведения — общественные отношения, на которые орган воздействует. либо сами эти управляемые объектыобласти и сферы определенной жизни, в которой орган «юридически компетентен» .

21. Важными факторами организации управления охраной природной среды субъекта РФ являются разграничение компетенции, предметов ведения, установление функций каждого органа и, прежде всего, функции контроля.

22. Разграничение компетенции и предметов ведения — «разделение труда» (разделение властей) между органами, юридическое согласование усилий органов, определение роли каждого в выполнении функций государства, в осуществлении государственной власти, очерчивании пределов, форм и методов воздействия на объекты управления.

23. Контроль — функция государственного управления охраной окружающей природной среды, разновидность социального контролясистема государственных и общественных мероприятий, направленных на организацию наблюдения и проверку состояния природной среды, рационального использования природных ресурсов, оздоровление окружающей среды, соблюдение природоохранного законодательства.

24. В каждом субъекте РФ функция контроля, как основная мера определения качества природной среды, состояния природных ресурсов, служащая базой в выборе приоритетов в решении экологических проблем исключительно актуальна, требует экстренности разрешения с целью вывода общественных отношений в природоохранной сфере из тупика, служит важным фактором повышения эффективности государственного управления данной сферой, и в целом, организации управления охраной окружающей природной среды.

25. Разграничение компетенции в сфере управления охраны окружающей природной среды между органами исполнительной власти субъекта Федерации и инспектирующими органами устанавливается Конституцией РФ, Федератьными конституционными и Федератьными Законами, Основными законами субъектов Федерацииположениями об этих органахдолжностными инструкциями, как важное условие повышения эффективности организации управления охраной природы субъекта РФ, требует сегодня передачи больших полномочий инспектирующим органам за счет надзорных с целью усиления функции контроля.

26. Инспектирующими органами (органами контроля) могут быть: органы общей компетенции, для которых контроль за охраной природы — одна из полномочий в их компетенциинаходящиеся в подчинении, подконтрольные, подотчетные органам исполнительной власти субъекта Федерации, входящие в их состав, либо действующие отдельно, и функциональной компетенции, имеющие единственную контрольную функцию, самостоятельны в пределах своих полномочий, неподчиненные, неподконтрольные органам исполнительной власти субъекта Федерации, но согласовывающие с ними свои действия.

27. Функции государственного управления охраной природы органов исполнительной власти субъекта РФ — один из элементов содержания государственно — управленческой деятельности в природоохранной сферевыражают предметное единство этих органов с органами всех уровней, являются характеристикой деятельности, «особым» видом социальной деятельности, имеющей специфическое «техническое» назначениераскрывают: какую функцию общего управления осу ществляют органы, в какой предметной области действуют, какие значимые действия (полномочия) осуществляютмногообразныданные о них противоречивызакрепляются в нормативно — правовых актах. Основными видами являются: функции организации, координации, контроля, надзора, экологического прогнозирования, стимулирования природоохранной деятельности, правотворчества, правоприменения. Эффективность государственного управления зависит от каждой из этих функций и, в то же время, в их взаимосвязи, однако на практике реализуются неодинаково.

28. Содержание правового регулирования государственного управления охраной окружающей природной среды субъекта РФ — взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики охраны природной среды свойства и признаки, сущность (главное, общее, необходимое в содержании) — раскрывается в функциях органов управления в регионе, компетенции их субъектов, в методах, используемых ими для решения задачвключает элементы: цели, определяемые политикой государства и региона, задачи органа управления, волевое государственно — властное начато, комплекс управленческих функций, методы государственного управления, имеющие различные формы.

29. Форма государственного управления охраной окружающей природной среды: — внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции, вызывающее определенные последствияможет быть: внешней (способ существования и развития содержания) и внутренней (структурной — организация содержания, ее строение, расположение составных частей, порядка их связей): правовой и неправовой. Исполнительная власть реализуется только в административно-правовой форме, государственно-управленческая деятельность может быть правовой и неправовойструктурные, процедурные формы органа и формы, как внешнее проявление управленческой функции.

30. Основными формами внешнего выражения государственного управления охраной природной среды региона выступают: издание актов управления, общественно-организационные действия, материально-технические операции, заключение административных договоров, государственный заказ, процессуальная формаосновная форма — акты государственного управления, представляющие собой официальные подзаконные решения, принятые органами государственного управления в односторонне — властном порядке с соблюдением установленной процедуры по вопросам их компетенции, облеченные в предусмотренную законом форму и порождающие юридические последствия, выступающие в виде форм: нормативные (содержат нормы права), ненормативные (отсутствуют таковые) и смешанные.

31. Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта РФ осуществляются в трех формахформирование государственной экологической политики регионавоспитание чувства личной ответственности за сохранение природной среды и формирование культуры населениярегулирование отношений человека к природе и установление должного уровня экологического порядка.

32. Экологическая политика каждого субъекта РФ обусловлена экологической ситуацией и имеет ярко выраженные региональные особенности. Так, экологическая политика Красноярского края представляет собой форму государственного управления охраной природной среды в крае, начало и способ обеспечения оптимального взаимодействия человека с природной средой. Она направлена на охрану природной среды, рациональное природопользование и возобновление природных богатств, что находит свое выражение в основных принципах законодательства края, задачах и целях издаваемых ими правовых актов. Основными принципами политики края являются: восстановление экологического равновесия в районах с неблагоприятной окружающей средойобеспечение естественного развития экологических систем с допустимой нагрузкой антропогенного характераобеспечение адекватности природопользования правовым требованиям охраны природной средысохранение природных объектов, уникальных памятников природы для будущих поколений людей.

33. Изученная экологическая политика государственного регулирования в лесном комплексе Красноярского края представляет собой систему организационных, технологических, территориальных и социальных структур, призванных обеспечить сохранение, использование, воспроизводство и охрану лесов в условиях рыночных реформ.

34. Отношение человека к природной среде, воспитание чувства личной ответственности за ее сохранение, формирование высокой экологической культуры населения, как форма государственного управления реализуется на уровне субъекта РФ через издание правовых актов, оказывающих влияние на формирование материальной (установление более жестких норм по охране природы, введение запретов на экологически опасные производства.) и духовной культуры (природоохранное законодательство, безотходные технологии, обычаи и традиции населения, экологическое воспитание).

35. Регулирование отношений человека к природной среде, установление, поддержание должного экологического порядка, как форма государственного управления охраной природы осуществляется с использованием средств: нормы права, официальные акты толкования норм права, акты применения и индивидуальные акты субъектов права.

36. В управленческих правоотношениях (социальных общественных отношениях, складывающихся по поводу охраны природной среды региона) правовые нормы являются основным элементом правоотношенийюридической базой правовозникновения, правоизменения, правопрекращениянаполняют общественные отношения конкретным содержаниемустанавливают вид и меру возможного, вид и меру должного поведения участников управленческих правоотношений при установлении устойчивой правовой связи между ними, выражающейся в субъективных юридических правах и обязанностях, специфике правового положения субъектов.

37. Субъективные права и обязанности: — второй элемент эколого — управленческих правоотношенийпредставляют собой обеспеченное законом возможное и должное отношение субъекта к окружающей природной среде- - наиболее типичными для юридических лиц являются: пользование природными ресурсами в установленных целяхсоблюдение правил разрешительной системы особого режима природопользования: выполнение повышенных требований регионального законодательства к охране природывыполнение предписаний контрольно — надзорных органов- - изменяются от: правового положения, характера деятельности, территориального нахождения юридического лицазакрепляются в учредительных документах: на уровне регионов отличаются от федеральных- -наиболее типичны для граждан: право на объединение в экологические организации: право на личные и коллективные обращения в государственные органыпринимать участие в тушении пожаров, выполнять более жесткие региональные природоохранные требования.

38. Природопользователи, отдельные граждане, юридические лица, органы управления, природоохранные органы и другие лица в соответствии с нормами права, наделенные способностью быть участниками эколого-административных отношений, как субъектов права, представляют третий элемент экологических правоотношений.

39. Юридические факты в системе правовых средств по совершенствованию государственного управления охраной природной среды имеет региональный характерслужат связующим звеном между нормой права и конкретными правоотношениями, вызывают правообразующие, правоизменяющие, правопре-кращающие правовые последствия, выполняют функции законности в сфере охраны природной среды.

40. Эколого — административные правовые отношения, их развитие обеспечивается нормами природоохранных и других отраслей права, в которых содержатся санкцииза нарушение субъективных прав, неисполнение обязанностей к виновным применяются меры юридической ответственности, установленные Законом РСФСР от 19 декабря 1991 «Об охране окружающей природной среды». Кодексом РСФСР от 20 июня 1984 «Об административных правонарушениях», региональными актами.

41. Соотношение компетенции органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственного управления охраной окружающей природной среды — крайне сложная, противоречивая, вызывающая острые споры, постоянно меняющаяся проблема, требующая однозначности своего решения, входящая в состав осуществления государственной власти, как элемент основ конституционного строя Российской Федерации, являющаяся основой стабильности и эффективности правового регулирования государственного управления охраной природы.

42. Разграничение компетенции и предметов ведения государственного управления охраной природной среды в Российской Федерации проведено: в Основном Законе страны — Конституции РФ, Федеральном Законе РФ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Законах РФ: Лесном, Водном и других кодексах РФ, содержащих природоохранные нормыФедеративном договоредоговорах Российской Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также в других нормативно-правовых актах РФ, ее субъектов, автономных и муниципальных образований.

43. Проведенное разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в частности. Красноярским краем. Эвенкийским и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономными округами требует дальнейшего совершенствования в части усиления региональных начал в правовом регулировании охраны окружающей природной среды, снятия противоречий межрегионального характера и укрепления связей внутри региональной системы.

44. Разграничение компетенции законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования управления охраной окружающей природной среды — важная. трудная, противоречивая, требующая однозначного решения и оперативности проблема, являющаяся актуальной, как для России в целом, так и ее субъектов.

45. Основной природоохранный акт — Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» закрепляет полномочия в сфере охраны природы за субъектами РФ без указания конкретного органа власти, отсутствует в нем детальное разграничение компетенции между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, не проведено разграничение до конца и в актах специализированного законодательства, что приводит к дублированию одних функций и невозможности реализации других.

46. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ обладают широкой компетенцией в сфере правового регулирования управления охраной природы, значительно шире представительных органов, утверждающих бюджет, принимающих программы и планы развития территории, осуществляющих контроль за деятельностью администраций субъекта РФ и местного самоуправления.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ:

1. Выработка экологической политики субъекта РФ, направленной на положительное решение проблемы с разумным сочетанием приоритетности экологии над экономикой.

2. Более достоверное определение качества природной среды и состояния природных ресурсов субъекта РФ для выработки экологической политики, выбора приоритетов в решении проблемы и разработки действенной экологической программы региона, позволяющей решать проблему финансирования из бюджетов всех уровней и всех источников.

3. Разработка эффективного механизма (системы) государственного управления, способного гармонично сочетать экономические интересы общества с экологическими, при приоритете последней и эффективном развитии экономики субъекта РФ. Условием создания эффективной структуры органов (на данном этапе) может стать создание единой централизованной полу военизированной системы органов охраны природы с главными органами в данной сфере, действующими во всей стране, имеющими статус координирующего и контрольнонадзорного органа, обладающего полномочиями относительно других федеральных и территориальных органов исполнительной власти, опирающимися на мощную общественную поддержку через создание на местах независимых Центров общественной экологической инспекции (Эколого — правовых Центров) /см. работу А. И. Лагуновой «Право и экология — проблема и реальность (на примере Красноярского края)». Красноярск. 1998/.

4. Совершенствование организации управления охраной окружающей природной среды региона через:

— закрепление в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» норм, предусматривающих: обязательное отчисление средств регионам для возмещения ущерба окружающей природной среде территории, здоровью субъектов, находящихся на ней, их имуществу (сообразно нанесенному вреду) — методики определения возможного и реального ущерба природной среде и здоровью гражданпорядка возмещения вредаопределения регулярности отчислениймеханизма возмещения вреда всем субъектам, находящимся на территории, а также индивидуально, в случае причинения вреда от неординарных экологических ситуаций;

— разработку специального правового механизма (в виде платы за риск, налога и другое), обеспечивающего защиту прав населения и территории отдельных регионов от деградированной природной среды;

— четкое разграничение полномочий и предметов ведения государственных органов власти и местного самоуправления;

— расширение функций управления охраной природы государственных органов, ветвей власти, хозяйствующих структур, физических лицвведение действенного экологического контроля на территории субъекта РФ, как источника экологической информации, служащей базой для развития механизма правового регулирования данной сферой, выбора приоритетов в решении экологических проблем, установления реального положения дел в природоохранной сференеобходимо функцию государственного экологического контроля дополнить функцией общественного контроля через создание на местах независимых Центров общественной экологической инспекции (Эколого — правовых Центров) — для повышения эффективности контроля в природоохранной сфере требуется введение в законодательство Российской Федерации норм, дающих право отдельным субъектам (в исключительных случаях) применять штрафные санкции на местах совершения правонарушений;

— увеличение передачи государственных полномочий в сфере охраны природы на местный уровень;

— сокращение неквалифицированных работников государственного управленческого аппаратакомплектование природоохранных органов высокопрофессиональными работниками с проведением аттестации независимыми органами;

— совершенствование системы государственного учета и методов оценки природных ресурсов и их охраны, адекватных нанесенному ущербу, введение специального налогообложения за экологически вредную деятельность;

5. Повышение юридической ответственности за экологические, должностные правонарушения, как стимулирующий фактор охраны природыпересмотр законодательных актов в данной части.

6. Организация служб и отделов на уровне хозяйствующих структур, используя опыт технической инспекции МПП «Водоканал» (г. Красноярск) /см. работу: А. И. Лагуновой. «Право и экология — проблема и реальность (на примере Красноярского края)». Красноярск. 1998./.