Предисловие. 
Этика государственной и муниципальной службы

Предлагаемый вниманию читателей учебник — первый опыт систематического изложения основ административной этики (этики в системе публичной власти и управления) и профессиональной культуры государственной и муниципальной службы, построенного с учетом мировой практики и национальных особенностей государственного строительства и управления.

Во многих западных странах этическому воспитанию государственных и муниципальных служащих, равно как и моральным аспектам государственной политики в целом уделяется сегодня самое пристальное внимание: создаются кодексы поведения государственных и муниципальных служащих, разрабатываются этические стандарты публичной политики. Во многих университетах мира (Гарвардском, Сиракузском и др.), не говоря о «профильных» учебных заведениях, специализирующихся на подготовке государственных и муниципальных служащих, преподавание административной этики (и шире — этики публичной политики), основ управленческой культуры является обязательным. Читаются специальные курсы «Ценности в государственном управлении», «Ценности в государственной политике», «Этика общественных проблем», «Конституция и демократические ценности» и др.

К сожалению, российские вузы этот опыт еще не переняли. У нас не только до сих пор нет полноценного этического кодекса государственной службы (как нет кодекса парламентской этики), но и вплоть до последнего времени господствовало упрощенное понимание места и значения этики и культуры управления в практике государственного и муниципального управления, в подготовке специалистов по управлению. Только этим можно объяснить отсутствие в государственном образовательном стандарте (ГОС) специальной учебной дисциплины по этике государственной и муниципальной службы и появление ее только в Федеральном государственном образовательном стандарте высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) нового (третьего) поколения.

Учебный курс «Этика государственной и муниципальной службы» относится к базовой части профессионального цикла Основной образовательной программы (ООП) бакалавриата (Б.З) ФГОС по направлению подготовки 81 100 — «Государственное и муниципальное управление» и ориентирован на расширение гуманистической составляющей подготовки бакалавров. Основная цель учебного курса — сформировать у студентов целостное представление об этических аспектах управленческой деятельности, основных принципах и нормах административной этики как науки и профессиональной этической системы государственной и муниципальной службы.

В результате освоения учебного курса студент должен:

знать

• • правовые и нравственно-этические нормы государственной и муниципальной службы, профессиональной деятельности;
• • принципы и ценности современной административной этики;
• • современные требования политической этики;
• • правила предупреждения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
• • принципы и правила служебных отношений и служебного поведения;
• • содержание и элементы культуры управления;

уметь

• • творчески использовать знания отечественного и мирового опыта в решении этических проблем в сфере государственной и муниципальной службы;
• • использовать полученные знания в конкретных ситуациях, связанных с принятием морального выбора в управленческой (служебной) практике;
• • диагностировать этические проблемы и применять основные модели принятия этичных управленческих решений;

владеть

• • навыками работы с этическим законодательством в системе государственной и муниципальной службы;
• • навыками анализа, предупреждения и разрешения ситуаций, которые могут привести к конфликту интересов на государственной и муниципальной службе;
• • навыками разрешения конфликтов интересов с позиций социальной ответственности;
• • навыками анализа и эффективного применения передового отечественного и зарубежного опыта в сфере регулирования конфликтов интересов;
• • культурой поведения и делового этикета;

быть компетентным

• в профессиональном анализе, применении современных технологий и разрешении практических задач в сфере государственного и муниципального управления, взаимодействия государства и гражданского общества, профессиональной и административной этики.

В контексте наметившегося в последнее время поворота в общественном сознании в сторону нового, более объективного отношения к проблемам этического регулирования государственной и муниципальной службы, очень важно сделать несколько методологических замечаний к предлагаемому учебному курсу. Из нашего личного, более чем 10-летнего опыта преподавания учебной дисциплины «Этика и культура управления» в Государственном университете управления, знакомства со специальной литературой мы вынесли убеждение, что у большинства наших соотечественников сложилось искаженное или не совсем точное представление о том, что означает и чем должна заниматься административная этика. Очень часто, в том числе в учебных изданиях, под термином «административная этика» понимается этикетная сторона деятельности государственных и муниципальных служащих, правила делового этикета. Такой подход не просто ошибочен. Он неверен с методологической точки зрения. Административная этика как нормативная основа деятельности государственных и муниципальных служащих регулирует отношения между государством, обществом и гражданами и уже потому не может быть сведена к простому этикету. Она включает в себя целый комплекс нравственных проблем, связанных с использованием государственной власти, взаимоотношениями с гражданским обществом, различными общественными слоями и группами.

Именно поэтому одной из центральных проблем административной и социальной этики во всем мире принято считать проблему конфликта интересов в системе государственной и муниципальной власти, под которой понимается ситуация, когда государственные и муниципальные служащие или должностные лица имеют личную заинтересованность, влияющую или способную повлиять на объективное и беспристрастное исполнение ими своих служебных обязанностей. С учетом той роли, которую играет государственная и муниципальная служба в жизни любого государства как социальный институт, призванный обеспечить государственные (общественные) интересы, защиту прав и законных интересов граждан, проблема регулирования конфликтов интересов в системе власти и управления приобретает особый смысл и значение.

Исходя из этого в большинстве стран в законодательстве по этике, кодексах поведения государственных и муниципальных служащих, в этических стандартах публичной политики основное внимание уделяется мерам по предотвращению конфликтов интересов и созданию такой обстановки, в которой государственные чиновники и политики в своих действиях руководствовались бы общественными, а не частными интересами. Этические правила и нормы права регулируют прежде всего те действия чиновников и законодателей, которые хотя и не являются незаконными, но со стороны могут показаться коррупционными. Так, государственным и муниципальным служащим, равно как и законодателям запрещается получать какую-либо материальную выгоду от своей службы. Для того чтобы ограничить возможность подкупа должностных лиц при исполнении ими своих служебных обязанностей, во многих странах введены ограничения права на получение подарков независимо от источника дарения. В этих же целях запрещается осуществление различного рода действий, не связанных с выполнением служебных обязанностей, но могущих привести к конфликту интересов, устанавливаются правила публикации финансовой информации служащих и государственных деятелей о состоянии их финансов, ограничивается участие государственных и муниципальных служащих в политической деятельности.

Предлагаемый учебник состоит из двух разделов, объединяющих 10 тесно связанных между собой тем. Первый раздел «Этика как регулятор общественной жизни. Проблемы современной социальной этики» занимает особое место в структуре предлагаемого учебника. В нем представлены основополагающие теоретические положения и научные подходы к осмыслению основных проблем теории морали (особенность и сущность моральной регуляции, дилеммы морального поведения и понятие моральной ценности, виды этической теории и понятия индивидуальной и социальной этики, содержание и специфика профессиональной этики), без чего невозможно, по нашему мнению, успешное освоение всего учебного курса. В разделе рассматриваются также предмет, специфика и основные проблемы современной политической этики, изучаются этические аспекты экономической деятельности (экономической этики).

Второй раздел учебника «Этика государственной и муниципальной службы: ценности и нормы административной этики» посвящен изучению основных проблем современной административной этики как специфической отрасли профессиональной этики государственной и муниципальной службы. В разделе раскрывается специфика этико-моральных требований к аппарату государственного и муниципального управления и его работникам, изучаются проблемы практического осуществления этих требований, место и роль нравственных характеристик в профессиограмме государственного и муниципального служащего, рассмотрены проблемы внедрения этических ценностей в деятельность государственного аппарата. Особое место в разделе отведено проблеме выявления и регулирования конфликтов интересов в системе власти и управления, разработки этических кодексов государственной и муниципальной службы. Наконец, важное место в учебнике занимают вопросы, связанные с современными требованиями этики и культуры служебных отношений, служебной этики руководителя.

Автор учебника не ставит целью освещение всего круга вопросов, связанных с научным осмыслением проблем профессиональной этики и профессиональной культуры в сфере политико-административного управления, поскольку сделать это в рамках данного издания не представляется возможным. В учебнике в форме лекций излагаются основы административной этики, дан анализ современных требований политической этики, норм и требований, предъявляемых к культуре управленческой деятельности, а также тех правил общего и делового этикета, которые уже сегодня становятся общепринятыми и обязательными нормами поведения в среде государственных и муниципальных служащих, предпринимателей и бизнесменов, политических и общественных деятелей.

Учебник содержит вопросы и задания для самоконтроля, перечни научной и специальной литературы, приложения, в которых приводятся отечественные и зарубежные нормативные документы и правовые акты, связанные с этическим регулированием государственной и муниципальной службы, глоссарий, а также фонд тестовых заданий по учебному курсу.

Автор выражает искреннюю благодарность рецензентам и коллегам за моральную поддержку и помощь в подготовке к изданию учебного пособия, а также надеется, что данная работа будет способствовать привлечению внимания специалистов и ученых, преподавателей вузов к тем проблемам, которые поднимаются в предлагаемом учебнике.

Учебник будет также полезен служащим государственного аппарата, специалистам и практикам государственного и муниципального управления.

Введение

в учебный курс: научные основы, методология, цели и задачи изучения этики государственной и муниципальной службы Значение этики как науки о морали во всех областях жизни и деятельности людей, в их взаимоотношениях с другими людьми, в отношении человека к долгу, к ценностям государства, сложно преувеличить.

При этом мораль и моральные отношения, составляющие предмет этики, представляют собой наиболее сложную область человеческих знаний и общественной практики. Специалисты отмечают, что практически каждый автор, занимающийся исследованием вопросов морали, создает свое видение этого универсального явления, свою концепцию морали. В этом нет ничего удивительного, ибо практика моральных отношений всегда была связана со сложнейшими проблемами человеческого бытия. Каким образом, например, добродетель, ориентация на абсолютные ценности могут сочетаться со счастьем, с необходимостью удовлетворения относительных (естественных) благ, достижением жизненного успеха? Как объяснить тот кажущийся парадоксальным факт, что мораль, являющаяся выражением свободной воли личности, приобретает в то же время общезначимый характер, служит основой человеческого общежития?

С момента своего возникновения этика ставила перед человеком сложные вопросы нравственного порядка, которые не случайно получили название «вечных вопросов»: что следует считать добром и что злом, справедливым и несправедливым, какие люди имеют право руководить, а какие нет, как согласовать общественные интересы с личными и т. д.

Решение этих вопросов может быть различным в той или иной сфере общественной жизни — в личных, внутригрупповых, межгрупповых отношениях, в профессиональной деятельности, политике и государственном управлении. Так, многие требования морали, относящиеся к поведению людей в частной жизни, не всегда могут быть применены к тем или иным специфическим видам профессиональной деятельности, к области институциональных отношений.

Хотя мораль тесно связана с ценностями, не все ценности в жизни людей имеют этическую окраску. В связи с этим возникает непростой вопрос: как отличить этику от ценностей (в широком их толковании)? Некоторые авторы предлагают использовать для этого различие в понятиях «правильно» и «хорошо». С этой точки зрения, справедливость и честность — этические категории, так как по сути своей связаны с тем, что правильно.

Неоднозначным является и само понятие «этического поведения» в государственном аппарате, что обусловлено давним спором о том, могут ли нравственность общества и отдельного человека базироваться на одних и тех же основаниях. В политической философии известна восходящая к Платону традиция оправдания лжи во благо общества. Многие политики считают, что ради интересов страны необходима определенная «доля обмана» для преодоления возможных трудностей. Такая позиция «сокрытия правды» может быть оправдана и используется в ситуациях предстоящей инфляции, в международных экономических отношениях, в случаях если это касается военных действий и др.

Все это лишний раз подтверждает, насколько сложными и неоднозначными могут оказаться на первый взгляд понятные и простые нормы и требования морали в практической деятельности людей вообще, в вопросах, связанных с политикой и государственным управлением, в особенности.

Изучение любой научной дисциплины следует начинать с научного анализа понятий, непосредственно связанных с изучаемым явлением, раскрывающих сущность и отличающих его от других. Овладение понятийным аппаратом важно уже потому, что позволяет не только определить границы исследуемого объекта и избежать разночтений при использовании одних и тех же терминов и понятий, но и более предметно описать область изучаемого. Это тем более необходимо, когда речь идет о новой научной области, какой является этика и профессиональная культура государственной и муниципальной службы.

К основным понятиям изучаемой нами учебной дисциплины, как видно из ее названия, следует отнести такие понятия, как «мораль», «этика», «административная этика» и «профессиональная культура государственной и муниципальной службы». Постараемся выяснить, в чем заключается специфика и содержание каждого из этих понятий, и уточним их соотношение.

• Мораль — форма общественного сознания, общественный институт, выполняющий функцию регулирования поведения человека.

В научной литературе, в первую очередь в социальной философии, мораль рассматривается как один из видов регуляции общественной жизни. Она включает в себя систему норм, принципов и ценностей, которыми руководствуются люди в своем реальном поведении независимо от доставляемой ими пользы или удовольствия. Она не может быть личным кодексом одного человека или профессии, точно так же как не может создаваться отдельной личностью. Ее главной особенностью является безличный характер морального закона и универсальность моральных требований. Это значит, что нормы морали имеют всеобщее значение и распространяются на всех людей, поскольку заключают в себе весь нравственный опыт многовековой истории человечества. Перед моралью все люди равны.

Мораль говорит не о том, что есть, а о том, что должно быть (или что до? лжно делать) и в этом смысле всегда служит ориентиром поведения и сознания, даже если учесть тот факт, что в практической жизни людей моральные идеалы (добро, справедливость, любовь) никогда в полной мере не осуществляются. Нет, и не может быть общества, в котором все поступки людей отвечали бы высшим моральным требованиям, но в нем всегда найдется место лучшим побуждениям тех немногих, кто не будет воровать, когда все воруют, и одно это уже делает общество моральным. Хотя само по себе стремление к добродетели, — писал Аристотель, — не есть еще добродетель, оно делает человека лучше.

Что же в таком случае означает термин «этика»? Какой смысл мы вкладываем в это понятие и как оно связано с моралью?

• Этика (теория морали) — научная отрасль и философская наука, изучающая мораль (нравственность), ее природу, сущность, функции и развитие.

Под термином «этика» (теория морали) со времен античности понимается научная отрасль и теоретическая дисциплина, изучающая мораль (нравственность), ее природу, сущность, функции, происхождение и развитие. В то же время традиционно этика считалась практической философией, в ней видели основной канал выхода философии в практику, с помощью которого знания о мире трансформируются в идеальные модели и нормы поведения, выраженные в форме идей о должном. С этой точки зрения этика представляет собой нормативную основу поведения и деятельности людей, задающую ориентиры и перспективу межличностных отношений (нормативная этика). Ее цель не знания, а поступки. Она не просто изучает мораль, а учит применять ее нормы и требования в реальной жизни и практической деятельности человека.

Говоря об этом, следует сразу предостеречь от опасности, которая подстерегает каждого, кто пытается абстрактно рассуждать об этике и связанных с ней вопросах и выдавать желаемое за действительное. Особенно это свойственно носителям нашей российской ментальности. Основная причина наших бед в глубоко укоренившейся склонности к простым и, как заметил еще Н. А. Бердяев, прямолинейным решениям, к догматизму, вере в чудо, во всякого рода символы, с помощью которых можно решить сразу все проблемы. Не будем ходить далеко за примерами. Чего, например, стоит только долгое время господствовавшее (и во многом сохраняющееся сегодня) искреннее убеждение в том, что достаточно изменить форму собственности, разрушить тоталитарную систему власти, открыть простор рыночным отношениям и в стране утвердится новый демократический порядок. Однако, как выяснилось, для демократии необходимо не только желание, но и традиции, не только демократическое настроение, но и соответствующий образ мыслей. Точно так же и в рассуждениях об этике мы часто склонны упрощать и абсолютизировать это понятие, придавая ему некий мистический смысл.

Не вдаваясь в этические дискуссии (это не наша задача), укажем только, что в вопросах этики, как ни в какой другой области особенно опасны простые решения, ибо жизнь всегда сложнее и богаче наших умозрительных построений и идеальных устремлений. В ней понятия добра и зла не разведены абсолютно, как в теории. В реальной жизни то, что является добром по отношению к одному человеку, может оказаться злом по отношению к другому. Так, например, либеральный политик может защищать свободу личности, политик-социалист — идею социального равенства. При этом оба могут ущемлять интересы одних слоев общества в интересах других, что может расцениваться как зло. Реальное поведение реального человека всегда является компромиссом между безусловно положительным и безусловно отрицательным. Тот, кто не учитывает этого и считает, что жизнь состоит только из абсолютного добра и противостоящего ему абсолютного зла, обречен на бездействие и морализаторство. Как заметил один из современных философов, человек, желающий быть одновременно моральным и практически деятельным, очень часто оказывается в моральном тупике: желая оставаться верным идеальным предписаниям морали, он вынужден сторониться активной борьбы, стремясь же быть деятельным, добиваться жизненного успеха, он зачастую должен преступать моральные запреты. Так, если политик будет заниматься только морализаторством, а не решением практически важных вопросов, то он тем самым поставит под угрозу интересы тех, кого должен защищать.

Как видно из приведенных примеров, вопрос о связи этических знаний и поведения, моральных норм и практических действий далеко непрост. Можно сказать, что он является одним из самых трудных для этики вопросов. Этим объясняется существование различных школ и направлений в этике, по-разному определяющих действие как моральное. Так, сторонники теории утилитаризма основным принципом, определяющим этичность поступка, считают принцип пользы, а сторонники этической школы Им. Канта основное внимание сосредоточивают на внутренних мотивах (этика долга), а не на последствиях действий. Если в утилитаризме правомерным считается то действие или та акция, которая не приводит к большему ухудшению положения кого-либо, чем могло бы быть при любом другом варианте поведения, то для Канта, постулировавшего в своем категорическом императиве в качестве априорного принципа нравственность как обязательное подчинение моральному закону, принципиально неприемлем подход с позиции меньшего зла. С его точки зрения, поступок должен быть выше ситуации: «Поступай всегда так, чтобы твой поступок был примером для других» .

При всей привлекательности (с позиции высокой морали) точки зрения Канта, ее искусственность очевидна. Во-первых, потому что подчиняет реального человека абстрактному, в реальной жизни не существующему. Сам Кант не мог убедительно обосновать (за что критиковал его Г. Гегель) меру соответствия какого-либо поступка категорическому императиву. И здесь нет ничего удивительного. В реальной жизни человек всегда более склонен «к моральной софистике, чем к беспристрастному моральному анализу своих поступков», склонен считать себя лучше, чем он есть на самом деле, и выдавать творимое им зло за добро. Во-вторых, что не менее важно, слепое следование моральному закону во многом не рационально, так как нарушение его не только возможно, но и зачастую необходимо, если допущение «зла» позволяет избежать бо? льшего зла. Об этом, например, свидетельствуют теория и практика легитимного ограничения прав в системе политико-государственных отношений.

Категоричность и ирреальность нормативной морали подвергались критике многими философами на протяжении XIX—XX вв. Истоки этического антинормативизма мы находим в творчестве С. Кьеркегора и Ф. Ницше, критиковавших мораль как отчужденную от индивидов форму сознания. В более мягкой форме критика нормативной морали нашла отражение в позитивизме и, особенно, в экзистенциальной философии, обосновывавших невозможность выведения ценностей из фактов и не без основания усматривавших в этом опасность превращения морали в искусственную идеологическую конструкцию, лишавшую этику объективного содержания. Оригинальное преломление эти идеи получили в этическом индивидуализме А. Швейцера, предложившего свое собственное понимание этики, которую философ выводил из воли человека к жизнеутверждению, из благоговения перед жизнью как основы моральности человеческих поступков.

На основании приведенных точек зрения можно сделать вывод о том, что в вопросах морали излишний абсолютизм требований (ригоризм) часто не только неуместен, но и малоэффективен. Мораль по своей природе неинституциональна, она не только основана на доброй воле человека, его свободе выбора, но и не может иначе реализоваться, чем только через самого человека. Ничто не может заставить человека поступать нравственно, кроме как его личная совесть, его внутренние установки и убеждения и его ответственность за свое личное существование, за судьбу своего рода, своей страны. Человек не ангел, но он в состоянии (и именно это делает его поведение этическим, нравственным) взять на себя ответственность за свои поступки. Для этого он должен, как писал Швейцер, иметь, с одной стороны, достаточно ума и трезвости, чтобы не ставить перед собой нереальной задачи полностью избежать зла, а с другой — достаточно честности и мужества, чтобы не выдавать творимое им зло за добро.

Сказанное вовсе не означает, что мораль может обойтись без норм и предписаний. Моральные запреты («не убий», «не укради», «не лжесвидетельствуй» и др.), основанные на равенстве всех людей перед моральным законом и предписывающие, чего не следует делать ни при каких условиях, составляют ту основу нравственных отношений, без которой мораль оставалась бы простым пожеланием человеку быть хорошим.

Кроме того, в жизни людей есть множество специфических областей деятельности, где универсальные моральные нормы оказываются недостаточными для адекватного отражения и обоснования моральности действий, где необходимы дополнительные моральные требования, имеющие характер обязательных норм.

• Административная этика — вид профессиональной этики (профессиональной морали), связанный с проблемами государственного и муниципального управления, спецификой бюрократических организаций.

Принципы нормативной этики используются практически во всех видах профессиональной деятельности (этика врача, этика банковского работника, этика бизнеса), так или иначе связанных с конфликтами интересов, и в этом своем значении обеспечивают, как считают специалисты, полезное влияние на разрешение этически спорных вопросов, возникающих в процессе осуществления людьми различных профессиональных ролей (ролевая или профессиональная этика).

Особенно важен нормативный подход для тех видов профессиональной деятельности, которые непосредственно связаны с осуществлением государственной власти и управления, с принятием важных, часто судьбоносных для людей решений. Одним из таких видов профессиональной этики является административная этика, возникающая в качестве нормативной основы управленческой деятельности, регулирующей поведение и взаимоотношения в сфере государственного и муниципального управления. В то же время, как теоретическая дисциплина, занимающаяся изучением профессиональной морали государственных и муниципальных служащих, административная этика не может дистанцироваться от общей теории морали, предметом которой являются универсальные общечеловеческие нормы морали, регулирующие поведение и деятельность людей во всех без исключения областях их общественной жизни.

Административная этика, так же как и парламентская этика (она будет рассмотрена в учебнике в рамках главы об этике политической деятельности), непосредственно связана с этикой власти как таковой, занимающейся изучением роли и места морали в системе властных отношений, в деятельности институтов и органов власти и призванной теоретически обосновать необходимость и важность нравственного поведения представителей власти, их приверженность нормам морали и права.

В российской культурной традиции и политической мысли вопросу об этике власти всегда отводилось особое место. Большинство видных представителей русской общественно-политической мысли были убеждены, что государственная власть и право должны в первую очередь базироваться на духовном авторитете, а не на страхе и принуждении. По мнению известного русского мыслителя И. А. Ильина, подлинная основа власти — нравственная, духовная, ибо власть по сути своей должна обладать способностью понимать людей, умением их воспитывать, ими руководить, а не только управлять.

Мы остановились столь подробно на характеристике понятий «мораль», «этика» и «административная этика» в связи со сложностью и неоднозначностью их трактовки в научной литературе.

Рассмотрим теперь содержание понятия «профессиональная культура государственной и муниципальной службы» в его отношении с административной этикой.

В научной и специальной литературе, исследующей современные проблемы государственного и муниципального управления, часто не делается различия между понятиями «профессиональная культура» и «профессиональная (административная) этика». Эти понятия еще не «устоялись» в отечественной управленческой науке, являются для нес новыми, нередко употребляются произвольно. Следует согласиться с точкой зрения тех исследователей, которые выступают за придание самостоятельного значения термину «профессиональная культура управления» и рассматривают ее как более широкое понятие, как базисную составляющую всей системы государственно-административного управления, имеющую свою специфику и вполне определенную структуру и во многом определяющую целостность, организованность и зрелость этой системы.

Как составляющая системы государственного и муниципального управления профессиональная культура управления должна изучаться на всех уровнях государственной муниципальной службы (рис. 1). На общенациональном уровне (макроуровень культуры управления) изучается специфика корпоративной культуры и корпоративной этики государственной службы. На уровне отдельного государственного и муниципального учреждения (микроуровень профессиональной культуры управления) исследуются содержание, механизм реализации управленческой культуры, ее структура, принципы и нормы профессиональной этики. На уровне личности государственного и муниципального служащего основное внимание уделяется изучению личных и профессиональных качеств государственного и муниципального служащего, его ценностных ориентаций, приемов и способов управления.

Рис. 1. Уровни профессиональной культуры государственной и муниципальной службы.

В структуру профессиональной культуры государственных и муниципальных служащих в качестве ее основных компонентов помимо собственно управленческой культуры (профессионализм) входят также политическая культура, правовая культура и, как отмечалось выше, нравственная культура государственных и муниципальных служащих, изучением которой, в сущности, и занимается административная этика как наука. С этой точки зрения профессиональная этика государственной и муниципальной службы (административная этика) — только одна, хотя и очень важная составляющая в профессиональной культуре работников аппарата государственных и муниципальных органов власти наряду с другими ее компонентами.

Сказанное лишь уточняет соотношение понятий «административная этика» (как этика в государственном и муниципальном управлении) и «профессиональная культура управления», не отрицая при этом самого значения административной этики для государственной и муниципальной службы. Хотя деятельность государственной и муниципальной службы как социально-правового института, реализующего функции и полномочия государственных и муниципальных органов, и регулируется с помощью конкретных нормативно-правовых актов, она далеко ими не исчерпывается. За их рамками всегда будет оставаться богатство взаимоотношений государственных и муниципальных служащих с государством, обществом, гражданами, не поддающихся правовому регулированию. Огромную роль здесь играют морально-психологические факторы, нравственные качества и духовная культура государственных и муниципальных служащих, их личная инициатива и творчество.

Понятие " административная этика" следует отличать от другого весьма близкого к нему понятия — «управленческая этика» . Эти понятия не тождественны, хотя и базируются на многих общих для управленческих отношений ценностях и нормах. В отличие от более широкого понятия «управленческая этика», связанного с выработанной в менеджменте системой этических стандартов и рекомендаций, ориентированных на управленческую деятельность вообще, этика государственной и муниципальной службы (административная этика) регулирует, как уже отмечалось, отношения в системе «государство — общество — личность». Ее специфика определяется тем, что в отличие от понятия «менеджмент» понятия «государственное и муниципальное управление» и «государственная и муниципальная служба» связаны с решением целого ряда проблем (социальная справедливость, расходование государственных средств, управление государственным и муниципальным имуществом, осуществление функций социальной коммуникации и контроля, обеспечение прав и свобод граждан), которых нет и не может быть в частном секторе.

Как справедливо отмечают авторы первого в России учебного пособия по административной этике, выпущенного в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте РФ, в отличие от других видов профессиональной этики административная этика имеет свои специфические признаки, приоритеты, моральный идеал. Она должна «вобрать в себя те нравственные нормы и принципы, которые абсолютно необходимы (а не „факультативны“) для человека, занимающегося государственным управлением на любом уровне». И именно в административной этике «должен быть определен рейтинг важности этих норм и принципов» .

Отмеченные особенности определяют объект и субъект административной этики. Объектом административной этики является персонал государственной и муниципальной службы и государственная и муниципальная служба в целом как отдельная сфера профессиональной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что требования административной этики относятся как к внутриаппаратным отношениям, так и к отношениям, которые складываются между государством и институтами гражданского общества и отдельными гражданами. Исследователи уже обращали внимание на непростую проблему, связанную с определением того, кто является материальным носителем нравственности в системе государственной и муниципальной службы и кто несет нравственную ответственность за реализацию принятых решений. По мнению ученых, это должен быть государственный аппарат, система власти в целом, а не только отдельные служащие, как «подневольные» исполнители.

Тот же подход, как считают исследователи, должен быть принят и при определении субъекта административной этики. Считается, что ответ на вопрос, кто является субъектом этических оценок действий и поведения государственных служащих и государственных структур, должен определяться тем, что служащие в процессе исполнения своих должностных обязанностей реализуют не только свои собственные моральные представления, но прежде всего моральные принципы и нормы, освещенные общественным мнением, законами и политическими установками легитимной власти. Соответственно этому действия и поступки служащих государственного аппарата, по мнению ряда исследователей, должны оцениваться не госслужащими лично и даже не отдельными начальниками, а обществом, законодательством, избирателями и налогоплательщиками. На наш взгляд, такая постановка вопроса нуждается в серьезном обсуждении, и мы к ней вернемся в соответствующих главах нашего учебника.

• Этикет (от фр. etiquette — ярлык, этикетка) — составная часть внешней культуры человека и общества. Представляет собой совокупность правил, касающихся внешнего проявления отношения к людям (обхождение с окружающими, формы обращения и приветствий, поведение в общественных местах, манеры и одежда и др.).

Другим значимым понятием в системе административной этики и профессиональной культуры управления является понятие " служебная этика" , которое часто неоправданно отождествляют с понятием «служебный этикет». Термин «служебная этика», если исходить из этимологии слова, означает не что иное, как этику служебных отношений внутри учреждения или организации (формальных и неформальных, горизонтальных и вертикальных). Основными здесь являются служебная этика руководителя, его моральные принципы и нравственные качества, этические стороны исполнительной дисциплины. Служебный же этикет — это нечто иное. Как и этикет в частной жизни он заключает в себе прежде всего совокупность правил поведения, регулирующих взаимоотношения людей в процессе их общения. Это внешние формы проявления культуры человека, правил и норм приличия, различных форм вежливости, корректности, трансформирующихся в сфере служебных отношений в соблюдение служебных норм, норм и правил делового этикета (таких как этикет деловых встреч и переговоров, культура делового спора, административный речевой этикет, этикет телефонных переговоров и т. д.). В отличие от этики (в ее собственном значении), представляющей собой систему мотивации поведения и создающей внутренние основания для поступка, требования этикета, хотя и выражают в конечном счете содержание тех или иных принципов нравственности, имеют характер более или менее строго регламентированного церемониала, ритуала.

Приведенный ниже рисунок отражает основные понятия, используемые в нашем учебнике (рис. 2).

Рис. 2. Основные понятия, используемые в учебнике.

Прежде чем перейти к изложению основного материала учебника необходимо обозначить мировоззренческую позицию, которой автор намерен придерживаться при рассмотрении тех или иных проблем, составляющих предмет административной этики как научной дисциплины.

Ученые, занимающиеся изучением проблем этики, уже обращали внимание на существование в истории этики двух основных подходов и соответственно двух позиций в понимании этики как специфической отрасли научных знаний.

Одна из этих позиций, представленная описанным выше этическим учением Им. Канта и в целом присущая религиозной этике, исходит из автономности и абсолютного характера морали, требования которой должны выполняться вне зависимости от конкретных обстоятельств. С этой точки зрения, этика как научная дисциплина не зависит от других наук, изучающих человека, — антропологии и психологии.

Другой подход, наиболее последовательно обоснованный уже в XX в. в сочинениях немецкого социального психолога Э. Фромма, в частности, в его работе «Человек для себя. Исследование психологических проблем этики» основано на утверждении о необходимости изучения самой природы человека, без чего невозможно выработать истинную мораль и подлинную этику. Такая позиция, названная самим ее автором «гуманистической этикой», исходит из представления о морали как важнейшем элементе человеческого саморазвития, развертывания человеческих возможностей. С этой позиции нравственность неизбежно должна быть тесно связана с психологией, с законами коммуникации, восприятия, самореализации, а сама этика, изучающая мораль, — с науками психологией и антропологией.

На наш взгляд, именно такая позиция гуманистической этики не только по своему характеру, но и по содержанию наиболее приемлема для изложения нашего учебного курса. Она позволяет включить в сферу изучения как высшие нравственные ценности, имеющие общечеловеческий характер, так и конкретно-исторические нормы и ценности, присущие тому или иному периоду истории, реальные нравы людей, их специфику, диалектику морального сознания и поведения личности, взаимодействие индивидуальной и «социальной морали», т. е. все тс стороны морального измерения личности и общества, которые имеют принципиальное значение для административной и социальной этики.

Следует также обратить внимание еще на одно обстоятельство. Административная этика и профессиональная культура управления представляют собой субъективный фактор государственного и муниципального управления. Как и материальные (объективные) стимулы, это сложная иерархическая система идей, установок, ценностей (например, таких, как добросовестное отношение к труду, забота об интересах граждан, общества в целом), составляющих внутренние основания человеческой активности и привязывающих действия и поступки работника к реализации его жизненного смысла. Вне социокультурного контекста, ценностной самоидентификации работника невозможно сколько-нибудь добросовестное и эффективное исполнение им своих служебных и общественных обязанностей. Однако, как отмечают специалисты, моральные стимулы обладают и некоторыми весьма невыгодными для управленческой деятельности свойствами. Их создание — дело сложное и многотрудное, связанное с кропотливым воспитательным процессом. Поэтому использование моральных стимулов, в том числе в сфере государственного и муниципального управления следует отнести к задачам стратегического характера, не упуская в то же время из вида повседневные нравственные проблемы, с которыми сталкиваются государственные и муниципальные служащие.

В заключение отметим, что проблемы формирования полноценной этики государственной и муниципальной службы не могут рассматриваться вне связи с состоянием реальных нравов, которые сложились и существуют в обществе. В условиях современной России это выражается в необходимости повышения общей нравственной культуры различных слоев населения, общества в целом. Только так можно решить проблемы государственной и муниципальной службы, изменить сознание и этос политических элит, служащих государственного аппарата. В свою очередь формирование этики государственных и муниципальных служащих может стать существенным фактором нравственного возвышения общества в целом.