Надзор за платежными и расчетными системами

Эффективность и безопасность внутренних расчетов зависит от платежной системы, существующей в государстве. Задача по обеспечению бесперебойности расчетов, осуществлению контроля за эффективностью функционирования национальных платежных систем возлагается на центральный банк.

Центральный банк имеет возможность обеспечить платежную систему средствами коммуникации, а также регистрировать все платежные операции банков. Осуществляя банковский надзор, центральный банк может принять меры по недопущению сбоев банков как звеньев расчетной цепи (недопущение банкротства или неплатежеспособности).

Однако существуют риски, не подвластные центральному банку: ликвидность контрагентов, мошенничество, сбои в электронных системах (операционный риск) и др.

Операционное вовлечение центральных банков в расчетные системы неодинаково: в США ФРС полностью управляет системой FEDWIRE, в Бельгии — автоматизированная система СЕС управляется частной компанией, однако Банк Бельгии контролирует систему через своих представителей в составе управляющих; Банк Англии имеет счета в системе CHAPS, но не участвует в управлении^[1].

Целью ряда международных инициатив в этой сфере является сохранение финансовой стабильности путем укрепления финансовой инфраструктуры. Поскольку сохранение финансовой стабильности является общепризнанной целью центральных банков, то, естественно, в сферу их ответственности попадают и платежные и расчетные системы как элементы финансовой инфраструктуры.

Участие центральных банков в регулировании и контроле за платежно-расчетными системами (ПРС) конкретно является предметом ряда международных финансовых стандартов из числа поддерживаемых Советом по финансовой стабильности; среди них — «Ключевые принципы для системно значимых платежных систем» 2001 г. Комитета по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС)^[2], «Рекомендации для систем расчета по ценным бумагам» (совместно КПРС и ИОСКО, 2001 г.), «Рекомендации для центрального контрагента» (КПРС, 2004 г.). В 2012 г. эти три стандарта были объединены в один — «Ключевые принципы для инфраструктур финансовых рынков».

Традиционным методом разработки любых принципов, которые должны лежать в основе функционирования сегментов финансовых систем стран, в том числе платежных систем, является формирование специальной группы, объединяющей представителей национальных регуляторов, центральных банков, министерств финансов, международных организаций, независимых экспертов.

В Группе по разработке Ключевых принципов для платежных систем (ПС) приняли участие представители центральных банков стран Группы десяти, 11 иных центральных банков, ЕЦБ, МВФ и ВБ. Были проведены также консультации с центральными банками стран Африки, Америки, Азии, Европы и Тихоокеанского региона^[3]. Кроме того, проект Ключевых принципов был представлен для обсуждения международному финансовому сообществу.

В поддержание общего подхода Ключевые принципы сформулированы в общем виде, что позволяет использовать их во всех странах в течение длительного времени. Они не являются инструкцией по разработке и функционированию каждой конкретной системы, но содержат ключевые характеристики, которым должны удовлетворять все системно значимые платежные системы^[3].

Ключевые принципы основывались на предыдущих исследованиях КПРИ и входящих в него рабочих групп, причем в наибольшей степени — на отчете Комитета по схемам межбанковского неттинга для управляющих центральными банками стран Группы десяти (Отчет Ламфалусси, 1990 г.)^[5]. В этом отчете среди прочего были установлены минимальные стандарты и принципы совместного наблюдения за платежными системами со стороны центральных банков. Стандарты Ламфалусси получили широкое одобрение и применение.

Ключевые принципы расширяют стандарты Ламфалусси, добавляя несколько новых принципов и предполагая их более широкое применение к системно значимым платежным системам всех типов. Обязанности центральных банков по применению Ключевых принципов дополняют принципы совместного наблюдения центральных банков, содержащихся в Отчете Ламфалусси, и распространяют их действие на внутренние системы. Указывается, что центральный банк несет основную ответственность за применение Ключевых принципов к платежным системам^[6].

Всего предлагается 10 Ключевых принципов и 4 обязанности центральных банков по их применению. Среди принципов ПС можно отметить наличие обоснованной правовой базы, понимание воздействия системы на финансовые риски, процедуры управления кредитными рисками и рисками ликвидности и т. д.

Что касается обязанностей центрального банка по их применению, то они включают следующие.

• 1. Центральный банк должен четко определить свои цели в области платежной системы и публично раскрыть их.
• 2. Центральный банк должен обеспечивать соблюдение Ключевых принципов системами, оператором которых он является.
• 3. Центральный банк должен осуществлять наблюдение за соблюдением Ключевых принципов системами, оператором которых он является.
• 4. Центральный банк должен сотрудничать с другими центральными банками и любыми другими национальными банками и иностранными органами в сфере применения Ключевых принципов для обеспечения безопасности и эффективности платежной системы^[7].

Кроме того, КПРИ выпустил специальную инструкцию для центральных банков касательно их роли в наблюдении за платежно-расчетными системами^[8]. Как пишет Д. Арнер, она не инкорпорирована в ключевые стандарты СФС, но является весьма полезным указанием для центральных банков в этой сфере^[9].

Представители центральных банков как наиболее заинтересованных финансовых организаций приняли участие и в процессе разработки «Рекомендаций для систем расчета по ценным бумагам» (СР, СРЦБ)^[10], наряду с органами регулирования ценных бумаг, ЕЦБ, МВФ и ВБ. В 19 рекомендациях и пояснениях к ним определены минимальные стандарты, которым должны соответствовать системы расчета по ценным бумагам. Рекомендации охватывают системы для любых видов ценных бумаг, выпущенных как развитыми, так и развивающимися странами, и рассматривают торговлю ими как на внутреннем, так и на международном рынке.

Поскольку институциональная структура в разных странах существенно различается, рекомендации сосредоточиваются на выполняемых функциях, а не на организациях, которые могли бы их выполнять. Некоторые рекомендации относятся к центральным депозитариям ценных бумаг, другие — к фондовым биржам, торговым ассоциациям и другим операторам систем подтверждения сделок, центральным контрагентам, расчетным банкам и кастодианам.

Что касается центральных банков, органов регулирования ценных бумаг и органов банковского надзора, то они должны сотрудничать по вопросам определения сферы применения рекомендаций и разработать план действий по их реализации, а если ключевые посредники размещаются в разных юрисдикциях, то необходимо сотрудничество властей всех компетентных юрисдикций^[11].

Согласно Рекомендации 18 деятельность центральных банков должна быть сосредоточена на эффективном регулировании и наблюдении. При этом центральные банки и органы регулирования ценных бумаг должны сотрудничать друг с другом и другими компетентными органами. Центральные банки и органы регулирования ценных бумаг и совместно содействуют принятию мер по повышению безопасности и эффективности СР.

Органы регулирования и наблюдения должны обеспечить выполнение разработчиками, владельцами и операторами своих обязанностей. Когда в роли оператора центрального депозитария ценных бумаг выступает сам центральный банк, он должен заботиться о выполнении рекомендаций системой.

Необходимо четко определить и донести до общественности задачи и обязанности, а также роль и направление политики органа регулирования ценных бумаг и центрального банка, чтобы разработчики, владельцы, операторы и участники СР могли работать в предсказуемой обстановке и действовать в соответствии с этой политикой.

Центральные банки и органы регулирования ценных бумаг должны располагать возможностями и ресурсами для эффективного выполнения своих обязанностей, таких как сбор информации о СР, оценка работы и структуры систем и принятие мер по содействию выполнения рекомендаций системами. Деятельность по регулированию и наблюдению должна опираться на прочные правовые основы, которые могут базироваться, например, на законодательном акте.

Сотрудничество между органом регулирования ценных бумаг и центральным банком, а также их взаимодействие с другими компетентными органами важны для достижения соответствующих целей политики. Вопросы, относящиеся к работе трансграничных систем, должны решаться таким образом, чтобы обеспечить регулирование/наблюдение в соответствии с обязанностями каждого компетентного органа и избежать ненужных расходов.

Органы регулирования/наблюдения могут использовать ряд различных методов, таких как: 1) механизм обмена информацией; 2) координация обязанностей по регулированию/наблюдению по конкретным вопросам; 3) другие виды взаимодействия. Координация обязанностей по регулированию/наблюдению может включать соглашение сторон о распределении обязанностей по регулированию/наблюдению в соответствии с рекомендацией доклада Ламфалусси 1990 г.

Кроме непосредственно регулятивной и контрольной функции центральных банков в отношении платежных и расчетных систем весьма весомой представляется роль денег центральных банков в платежных системах^[12]. КПРИ разработал ряд рекомендаций по мерам политики центральных банков в этой сфере.

Эти рекомендации разработаны на основе анализа политики центральных банков — членов КПРИ, которых «объединяет общность целей и основные принципы политики». Рекомендации предназначены для общего пользования, хотя и не входят в Компендиум стандартов СФС.

В специальном отчете КПРИ по этому вопросу отмечается, что сформулированные 10 предложений отражают общие цели и принципы политики центральных банков КПРИ в отношении денег центральных банков в платежных системах. Однако при осуществлении политики зачастую проявляются различия. Поэтому отчет, представляя как сходные, так и отличительные черты, не носит нормативного характера, а скорее описывает политику центрального банка и те мотивации, которые лежат в основе выбранной политики. Его цель — предоставить полезную фактическую и прочную аналитическую базу, которая повысит знания по этим ключевым вопросам^[13].

В отчете отмечается, что современные национальные валютные системы основываются на деньгах центральных банков и деньгах коммерческих банков. Поскольку эти две формы денег свободно конвертируются по номинальной собственности, они взаимозаменяемо используются обществом при осуществлении платежей. Деньги центральных банков играют ключевую роль в платежных механизмах, поскольку они подтвердили свою надежность и эффективность в качестве главного ориентира стоимости, посредством которого все остальные формы валют сохраняют способность конвертироваться по номиналу. Это роль денег центральных банков является общепринятой и неоспоримой.

Центральный банк в большинстве государств является учреждением, предназначенным для реализации государственного интереса по поддержанию доверия к национальной валюте и обеспечению ее обращения. А доверие к деньгам центрального банка основано на способности центрального банка поддерживать стоимость денежной массы в целом (т. е. не только той части, эмитентом которой он непосредственно является), или ценовую стабильность^[14].

В своем стремлении выполнить государственную задачу по поддержанию доверия к валюте центральный банк выпускает собственные обязательства для использования в качестве денег (деньги центрального банка).

Большинство платежных систем осуществляют расчеты в деньгах центральных банков, т. е. центральный банк выступает расчетным учреждением. Общепринятое использование денег центрального банка в качестве расчетного актива служит отражением качества их абсолютной надежности, доступности, эффективности, нейтральности и окончательности. Наиболее важно, что неисполнение обязательств расчетным учреждением несет системные риски. Использование центрального банка в качестве расчетного учреждения минимизирует этот риск. Поэтому, в частности, в Ключевых принципах для системно значимых платежных систем (СЗПС) указано, что расчетный актив в СЗПС предпочтительно должен быть требованием к центральному банку.

В отчете рассматривается ряд практических вопросов политики центральных банков, например, относительно того, какие учреждения должны иметь счета в центральном банке, какие услуги и кому должен предоставлять центральный банк, когда центральный банк должен настаивать на использовании платежными системами денег центрального банка при расчетах за ценные бумаги, может ли центральный банк одной страны обеспечить потребности в его деньгах со стороны глобальных игроков и др.

Так признано, например, что использование центрального банка в качестве расчетного учреждения в эпоху финансовой глобализации не всегда возможно; что ни один центральный банк сам по себе, функционируя в качестве национального денежно-кредитного органа в рамках соответствующей юрисдикции, не может удовлетворить потребности глобальных игроков, производящих операции со множеством валют, и для этого центральные банки совместно создают специальные инфраструктуры типа CLS (Continuous Linked Settlements, Непрерывный связанный расчет); что счета центрального банка доступны только ограниченному кругу юридических лиц, в основном банкам^[15].

Десять предложений, касающиеся политики в отношении использования денег центральных банков, разделены на две части: раздел А. Основные принципы; раздел Б. Архитектура.

Раздел А содержит следующие принципы:

• 1) рыночный принцип;
• 2) государственный интерес;
• 3) платежная архитектура.

Раздел Б содержит следующие позиции:

• 4) сочетание использования денег центральных банков и коммерческих банков;
• 5) деньги коммерческих банков;
• 6) деньги центральных банков;
• 7) внутридневной кредит;
• 8) наличие уровней концентрации;
• 9) системный риск;
• 10) мультивалютные системы, центральные банки с единой валютой^[16].

В Российской Федерации, согласно ст. 4 Закона о Банке России, Банк России осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе, надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп в качестве своих функций.

В Банке России всегда понимали актуальность задачи повышения эффективности надзора. Политика Банка России и его территориальных учреждений в области надзора направлена на ужесточение и углубление надзорных функций, повышение значимости и эффективности надзора, в том числе с учетом международного опыта и внедрения Основополагающих принципов эффективного банковского надзора Базельского комитета.

Такая задача рассматривалась в двух аспектах: функциональном (включая стратегический и системный) и в операционном.

Повышение функциональной эффективности надзора предполагает развитие его содержательного начала при ориентации на реальные риски деятельности банков. Указанная задача может и должна решаться развитием методик надзора и регулирования, отвечающих принципам риск-ориентированного надзора; практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции; организационных форм надзора.

Повышение операционной эффективности («производительности») надзора зависит от реализации задачи достижения целей надзора меньшими ресурсами. Однако риск-ориентированный надзор необходим и в этом случае.

В целях совершенствования надзорной работы и реализации задач риск-ориентированного надзора Банком России с 2008 г. введен и совершенствуется институт кураторства.

В 2008 г. в рамках совершенствования надзорной работы, исходя из рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и международной практики, ориентированной на реализацию задач риск фокусированного надзора, комплексность оценки деятельности банков, переход от формальных процедур в оценке к содержательной составляющей, Банком России издано указание Банка России от 30 апреля 2008 г. № 2005;У «Об оценке экономического положения банков», содержащее методику оценки деятельности банков, обеспечивающую единство подходов к оценке их деятельности.

Важным инструментом достижения системной стабильности банковского сектора является повышение прозрачности деятельности российских кредитных организаций. В связи с этим «Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года» предусматривается продолжение работы по раскрытию кредитными организациями информации по различным формам отчетности.

Продолжается совершенствование принципов организации надзора за банками на консолидированной основе. В соответствии с мировой практикой, Банк России осуществляет взаимодействие не только с национальными, но и международными органами надзора. Тем самым закладывается фундамент для осуществления Банком России консолидированного надзора на трансграничном уровне.

Согласно ст. 9 Закона о Банке России, Банк России может участвовать в деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах и иных сферах финансового рынка, в том числе развитием сотрудничества между центральными банками и (или) соответствующими регулирующими и надзорными органами, а также участвовать в деятельности объединений, не имеющих статуса организации (в том числе форумов, групп, комитетов).

Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями. Так, Банк России имеет более 30 международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора^[17].

Процесс реформирования банковского сектора является важным компонентом развития и укрепления рыночных основ функционирования экономики России. Имеющиеся в распоряжении Банка России меры надзорного реагирования на недостатки в деятельности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов в целом соответствуют международным подходам к осуществлению эффективного надзора.

• [1] См.: Исаев Д. Роль центральных банков в организации и функционировании платежных систем // Хозяйство и право. 1996. № 8. С. 48—52.
• [2] См.: Платежные и расчетные системы: международный опыт. М.: Центральныйбанк Российской Федерации, 2010. Вып. 23: Ключевые принципы для системно значимых платежных систем. С. 4.
• [3] См.: Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2010. Вып. 23. С. 4.
• [4] См.: Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2010. Вып. 23. С. 4.
• [5] См.: Отчет Комитета по схемам межбанковского неттинга центральным банкамстран Группы 10. БМР, ноябрь 1990. URL: www.bis.org.
• [6] Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2010. Вып. 23. С. 4.
• [7] Там же. С. 9.
• [8] CPPS. Central Bank Oversight of Payment and Settlement Systems, May 2005. URL: http://www.bis.org/publ/cpss68.htm (дата обращения: 18.12.2014).
• [9] См.: Arner D. Financial Stability, Economic Growth and the Role of Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2007. P. 146.
• [10] Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2008. Вып. 8: Рекомендации для систем расчета по ценным бумагам. С. 5.
• [11] Там же. С. 6.
• [12] См.: Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2011. Вып. 24: Рольденег центральных банков в платежных системах. С. 55.
• [13] См.: Там же. С. 4.
• [14] См.: Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2011. Вып. 24. С. 6.
• [15] Платежные и расчетные системы: международный опыт. 2011. Вып. 24. С. 8—9.
• [16] Там же.
• [17] URL: http://www.cbr.ru/today/print.aspx?file = ms/bn/mem/memorandum.htm&pid=pk bn&sid=itm 25 002 (дата обращения: 25.10.2014).