Институциональные дизайны и состав парламентов

Парламенты относятся к самым демократичным по природе органам государства. Представительский характер парламента означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), т. е. всей совокупности граждан данного государства. Следовательно, здесь действуют основные принципы:

• • конституционность учреждения национального (народного) представительства;
• • нация (народ) уполномочивает парламент осуществлять от ее имени законодательную власть;
• • нация (народ) избирает в парламент своих представителей;
• • представители ответственны перед нацией (народом).

Парламент обладает непосредственной легитимностью, так как формируется посредством прямых выборов в открытой и конкурентной борьбе, которая проводится, как правило, на партийной основе, т. е. парламент имеет прямую связь с гражданским обществом (следует учесть трансформацию современных партий и сомнительность их как представителей гражданского общества (см. гл. 15)). Два основополагающих принципа составляют основу для деятельности парламента:

1) принцип парламентского верховенства (принимает конституцию, вносит в нее поправки, принимает законы, толкует законы и конституцию) и 2) принцип парламентского ответственного правления (формирует государственную политику, осуществляет контроль над правительством). Парламенты выражают сущность демократии, так как они формируются, как правило, демократическим путем, являются формой политического общения и строят свою работу на основе поиска компромисса и согласия. Парламенты выражают сущность публичности государственных дел. Они действуют на основе открытости, публичной подконтрольности своей деятельности, принципа выборности и сменяемости состава парламента.

Парламенты обладают широкой компетенцией и выполняют разнообразные функции, среди которых следует особо отметить законодательную компетенцию, финансовую компетенцию, право формирования органов государственной власти, контрольные функции, международные функции, полномочия в области обороны и безопасности, судебные функции и др.

Компетенция парламента определяется конституцией государства. Если конституция определяет полный небольшой перечень полномочий, вне которого парламенты не могут принимать к своему рассмотрению вопросы, то такие парламенты характеризуются абсолютно ограниченной компетенцией (Франция, Сенегал, Габон). Парламенты с относительно ограниченной компетенцией характеризуются тем, что перечень их полномочий, хотя и определяется исчерпывающе конституцией, достаточно широк и позволяет парламенту быть активным в государственной политике (США, Испания, Колумбия). Есть парламенты с неограниченной компетенцией, когда они могут принимать к рассмотрению вопросы государственной жизни, исходя из сложившейся теории и практики взаимодействия властей в государстве, а конституция не определяет перечень парламентских полномочий (Великобритания, Япония). Парламенты, которые выполняют лишь совещательные функции при главе государства (обычно в абсолютной монархии), можно квалифицировать как формальные.

В настоящее время существуют однопалатные и двухпалатные парламенты. В истории существовали парламенты с большим количеством палат (Южно-Африканская Республика, Социалистическая Федеративная Республика Югославия, Испания; по Конституции СФРЮ 1974 г. парламенты ее республик должны были состоять из трех палат, обеспечивающих представительство граждан, представительство общин и представительство общественно-политических организаций). Двухпалатные парламенты существуют как в унитарных, так и в федеративных государствах. В унитарных государствах существование второй палаты, как правило, определяется необходимостью сбалансировать процесс принятия законов. В федеративных государствах вторая палата представляет федеративные единицы (штаты, земли, области), т. е. позволяет повысить их роль в государственной политике. Нижняя палата парламента, как правило, избирается населением; состав верхней — второй — палаты формируется по-разному: выборы, представительство, делегирование, назначение и др.

Помимо палат важно выделять и другие организационные компоненты парламентов. Как правило, нижние палаты парламентов состоят из партийных фракций, комитетов, комиссий и других объединений депутатов (территориальных, профессиональных). Комитеты и комиссии могут иметь постоянный или временный характер, создаваться из депутатов одной палаты, либо — двух.