Заключение. 
Государственное управление во второй половине XIX в.

Внутреннюю и внешнюю политику страны государь определял вместе с высшими государственными политическими учреждениями, названия которых менялись с начала XI до начала XX веков почти с каждым новым государем: Государственный, или так называемый Непременный совет, Комитет министров с 1802 г. при Александре I (1801−1825). Николай I принятие политических решений переносит в свою Канцелярию, Александр II — в Совет Министров, Александр III — в Комитет министров, Николай II до 1906 г. — в Комитет министров, с 1906 — в Совет Министров.

Комитет министров, основанный в 1802 г., просуществовал до 1906 г., Совет министров, фактически учрежденный в 1857 г., а юридически в 1861 г., действовал до октября 1917. Оба учреждения в 1861—1906 гг. работали параллельно. Работа этих высших политических учреждений и их деятельность целиком были поставлены на юридическую основу.

К числу важнейших учреждений монархического периода относится Сенат, роль которого со временем менялась, иногда он являлся законосовещательным, иногда законодательным, высшим исполнительным и судебным органом России. С 1711 и до 1917 г. Сенат являлся высшей судебной инстанцией и исполнял функции прокуратуры.

Суд отделился от администрации и полиции и на первой инстанции стал сословным.

Высшим органом государственного управления духовными делами с 1721 по 1917 г. был Синод.

В истории центрального государственного управления период с 1802 по 1917 г. можно считать министерским (конец XVII в.-1721 г. — приказной период, 1721−1802 — коллежский период).

В истории местного управления с точки зрения привлечения к делам управления представителей общества можно сказать, что в период с начала XIX в. по 1860-е гг. на губернском уровне, а также в городах действовала преимущественно императорская администрация через органы губернского правления во главе с губернатором. Лишь для управления делами социального призрения и народного образования был создан Приказ общественного призрения, состоявший из выборных от дворянства, городских состояний и крестьянства. На уездном уровне существовали учреждения, составленные из выборных только от дворянства.

С 1860-х по 1917 гг. в системе местных учреждений произошли значительные изменения. Приказы общественного призрения упраздняются в 1860—1870-е гг. И их функции переходят к вновь созданным органам общественного самоуправления — земствам и городским думам. Городская и сельская полиция объединяются в Уездное полицейское управление, его возглавляет исправник из местного дворянства, которого назначает губернатор, Суд становится всесословным, за исключением низшей инстанции в волости, где действует крестьянский волостной суд на основе обычного права.

В течение всего имперского периода в системе местного управления действовали самостоятельно, под внешним и формальным контролем местной администрации, органы самоуправления дворянства, городских состояний и крестьянства. В их ведении находились хозяйственные, финансовые, административные функции.

«С созданием в 1802 г. Государственного совета — государственного органа, который специально занимался вопросами государственного права, в России был реализован принцип разделения властей, так как с этого времени в стране действовала достаточно стройная система государственных учреждений, обособленных по функциям: Государственному совету принадлежала законодательная, точнее — законосовещательная, власть, министерства — исполнительная, Сенату — контролирующая, судам — судебная; верховная власть объединяла и координировала все ветви власти. Наконец, благодаря судебной реформе 1864 г. и учреждению парламента в 1906 г. законодательная, исполнительная и судебная власти были окончательно разделены, а деятельность государственных учреждений ставилась в рамки законов, творимых представительным учреждением», — считает Б. Н. Миронов.

В так называемые консервативные царствования (Николай I, Александр III, Николай II), следовавшие за радикальными, полными реформ, произошедшие изменения как бы переваривались, усваивались, происходила скрытая подготовка к следующему циклу социальных изменений. Смена либерального курса консервативным имела свои серьезные основания, и была обусловлена не только тупым императорским самодержавным или дворянским эгоизмом.

«Определение русского государства от сер. XIX в. до нач. XX в., юридически правомерным, а после введения Основных законов в 1906 г. — правовым может показаться натянутым и неадекватным для тех, кто подходит к русскому государству того времени с мерками современного правового государства и забывает о том, что идеальный тип всегда в большей или меньшей степени далек от реальности и что переход от правомерного или правового государства де-юре к правомерному или правовому государству де-факто требует длительного времени и совершается в две стадии — на первой официально провозглашается и в Основных законах утверждается правомерный или правовой характер государственности и лишь на второй стадии, в ходе длительного переходного периода складывается правомерная или правовая государственность».

Законы, по которым жило русское общество в XIX веке, отдавали слишком много власти государству, не удовлетворяли либеральную российскую интеллигенцию, не обеспечивали жизни, соответствующей западноевропейским стандартам того времени. Но необходимо подчеркнуть, что начиная со второй трети XIX в. и до 1913 г. в России вообще совершалось преступлений на 100 тыс. человек населения примерно в 1,5−2,5 раза меньше, чем в развитых государствах Запада. Это свидетельствует указывает на легитимность существовавшей в России государственной власти.

Развитие правового государства в России происходило несколькими путями: 1) путем подчинения верховной власти праву, закону в силу самоограничения, при сохранении всей полноты власти в руках монарха; 2) путем ограничения власти коронных учреждений и чиновников взаимной конкуренцией за влияние, административным правом, административной юстицией, прокуратурой и органами местного и сословного самоуправления; 3) путем разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную между разными субъектами; 4) путем предоставления верховной властью различным разрядам сначала сословных прав, сословным учреждениям — прав сословного и общественного самоуправления, а затем всему населению — политических прав.

Таким образом, можно предположить, что главным фактором эволюции российской государственности в XIX-XX были объективные требования жизни. Начала законности постепенно проникали в государственное управление, будучи совершенного необходимыми для правильного функционирования государственного аппарата: с расширением задач государственного управления личный контроль за ним со стороны государя становился невозможным. Государственная власть могла окрепнуть и утвердиться только при условии ее подчинения началам права: только в этом случае в гражданах могло развиться чувство законности (если власть соблюдает закон то же самое делают граждане и наоборот). Это прекрасно сознавали и сами монархи — Александр I считал: «Закон должен быть для всех единственен. Коль скоро я себе дозволю нарушать законы, кто тогда почтет за обязанность наблюдать их? Быть выше их, если бы я мог, но, конечно бы, не захотел, ибо я не признаю на земле справедливости, которая бы не от закона истекала бы; напротив, я чувствую себя обязанным первее всех наблюдать за исполнением его, и даже в тех случаях, где другие могут быть снисходительны, а я могу быть только правосудным». Николай I вполне разделял эту точку зрения, так же как и все последующие императоры, включая Николая II. Но неспособность самодержавия мирно конструироваться в парламентскую монархию и стала одной из причин крушения царского режима.

В соответствии с политически менталитетом начала — первой половины XIX в. обществу отводилась по преимуществу роль активного объекта управления, а государству — роль единственного субъекта, который мудрыми решениями ведет общество к благоденствию. Со второй половины XIX века складывается новый политический менталитет, согласно которому общество имеет право и должно участвовать в государственном управлении наравне с государственной администрацией. Верховная власть постепенно и неохотно уступает общественности часть своей власти. Но до начала XX в. радикалы и либералы представляли только самих себя, т. е. достаточно небольшую группу людей, а не народ. А когда общественность увлекла за собой крестьян верховная власть пошла на серьезные уступки и в России появляется конституция и парламент. Следовательно, в то время как русская государственность развивалась в сторону правового государства, русское общество из объекта государственного управления постепенно превращалось в субъект управления, а россияне — из подданных в граждан.

Таким образом, российская государственность в период империи, несмотря на зигзаги и периоды стагнации, неуклонно развивалась в направлении правового государства, тем самым способствуя формированию гражданского общества. Роль права в регулировании социальных отношений систематически повышалась, напротив, — роль насилия — снижалась. Октябрьская революция изменила направление политического развития страны, но, как показал ход событий, на короткое в историческом масштабе время.