Неналоговые методы финансового регулирования, связанные с формированием долговых обязательств публично-правовых образований и размещения временно свободных бюджетных средств

Историческая справка В США в период с 1998 по 2001 г. наблюдался профицит федерального бюджета^[1], но при этом объем государственного долга федерального правительства хотя и уменьшился, но ненамного: с 3,7 трлн до 3,4 трлн долл. США.

Таблица 3.1.7. Уровень бюджетной обеспеченности отдельных регионов Российской Федерации до распределения дотаций и после в 2013 г.^[2]

по государственным ценным бумагам Российской Федерации с целью предложения на рынке высоколиквидного финансового инструмента.

Государственные ценные бумаги являются одним из активов, в которые размещаются резервы страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов, средства других институциональных инвесторов на финансовом рынке.

Справка Так, по данным Банка России доля государственных ценных бумаг Российской Федерации и государственных ценных бумаг субъектов РФ при размещении резервов страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов составляет около 5,5% (или около 50 млрд руб.).

Вестник Банка России. М., 2012. № 50. С. 10.

Нельзя не признать, что в 2009—2013 гг. государственные ценные бумаги отдельных стран играют не столько регулирующую, сколько дестабилизирующую роль на мировом финансовом рынке.

Долговые обязательства публично-правовых образований возникают не только на основе выпуска долговых ценных бумаг, но также в результате сделок с валютой и других операций на финансовом рынке, например, сделок с валютными фьючерсами, сделок СВОП.

Справка Долговые обязательства по сделкам с валютой и депозитам составляют в Италии, Ирландии и Великобритании от 8,0 до 10,5% общей суммы государственного долга.

URL: epp.eurostat.ec.europa.cu/statistics_explained/index.php/ Structure_of_government_debt.

2. Государственные и муниципальные гарантии. Наличие государственных^[3] и муниципальных гарантий снижает риск кредитора (другого контрагента в сделке), следовательно, стоимость заемных средств (стоимость поставки товаров, работ и услуг) для бенефициара становится ниже. Государственные и муниципальные гарантии используются как методы стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности, но также как решения отдельных социальных проблем (например, гарантии по ипотечным, образовательным кредитам и т. д.).

Нормативные правовые акты Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) — вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ.

Государственные гарантии представляют собой условно долговые обязательства, в разных странах они используются в больших или меньших масштабах.

Справка Государственные гарантии составляют менее 4% ВВП в Словакии, Эстонии, Литве, Польше, Болгарии, Латвии и Румынии. Государственные гарантии составляют от 12,2 до 18,0% в Финляндии, Португалии, Дании, Бельгии, Мальте и Словении. Наибольшее значение было зарегистрировано в Ирландии (110,3%) и Австрии (38,1%).

URL: hrtp://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/ Structure_of_government_debt.

В Российской Федерации обязательства по государственным и муниципальным гарантиям входят в состав государственного (муниципального) долга, поэтому общее ограничение размера долга, утверждаемое законом (решением) о бюджете, распространяется и на государственные (муниципальные) гарантии.

Справка Сумма государственных гарантий Российской Федерации, номинированных в национальной валюте, составляла в 2012 г. 906,6 млрд руб. (1,4% ВВП), сумма государственных гарантий Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте, на 1 марта 2013 г. составляла 11,3 млрд долл. США (около 0,6% ВВП). Минфин России / URL: minfin.ru.

Для субъектов РФ и муниципальных образований действует также дополнительное ограничение, установленное Бюджетным кодексом РФ по размеру государственного (муниципального долга) в зависимости от размера собственных средств. Программа государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год и плановый период утверждается как приложение к закону (решению) о бюджете.

Справка В 2013 г. программой государственных гарантий Российской Федерации предусмотрены гарантии по заимствованиям Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, по кредитам или облигационным займам ОАО «Роснано», по кредитам или облигационным займам, привлекаемых юридическими лицами, отобранными Правительством РФ, на осуществление инвестиционных проектов либо на иные цели, по кредитам, привлекаемым организациями оборонно-промышленного комплекса для целей выполнения заказа в соответствии с государственными контрактами, по кредитам, привлекаемым организациями, зарегистрированными и осуществляющими основную уставную деятельность на территории Северо-Кавказского федерального округа, на реализацию инвестиционных проектов.

В отдельных случаях государственные и муниципальные гарантии могут заменять субсидии при банковском кредитовании субъектов — получателей финансовой поддержки. Поскольку снижается риск, ссудная ставка должна быть ниже общей рыночной при обеспечении кредита государственными или муниципальными гарантиями, но разница между рыночной и льготной ставками банковского кредита может быть покрыта субсидией. Предоставление гарантий однозначно не предполагает кассовый расход при исполнении бюджета, кассовые выплаты будут осуществляться только в том случае, если бенефициар не погасил свои обязательства, это отличает гарантию от субсидии, но в условиях ограниченности финансовых ресурсов для предоставления субсидии субъекты федерации и муниципальные образования могут быть ограничены и в возможности предоставления гарантий, поскольку размер долговых обязательств для них обусловлен размером собственных доходов.

Справка Примером взаимодополнения отдельных методов финансового регулирования могут служить бюджетные инвестиции, предусмотренные Федеральным законом от 03.12.2013 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» в виде взносов в уставный капитал открытого акционерного общества «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» «(г. Москва) в целях уплаты купонного дохода по облигационному займу, привлеченному с предоставлением в 2010 г. государственной гарантии Российской Федерации на погашение кредитов на финансирование «Оборонпрому» инвестиционной и основной производственной деятельности.

Не являются государственными гарантиями, но также содействуют снижению рисков частных инвесторов, заемщиков и т. д. гарантии специальных институтов развития (в Российской Федерации — Внешэкономбанк, Фонд прямых инвестиций и т. д.), уставные капиталы которых формируются и увеличиваются с участием бюджетных средств.

3. Размещение временно свободных бюджетных средств, управление суверенными фондами и резервами.

В процессе кассового исполнения бюджетов бюджетной системы, управления суверенными фондами и средствами социального страхования остаются остатки средств и суммы резервов на счетах центральных банков, которые представляет собой значительный инвестиционный ресурс. При этом средства суверенных фондов, пенсионные накопления и резервы социального страхования могут рассматриваться на финансовом рынке как потенциально «длинные» деньги.

Справка В 2011 г. остатки средств федерального бюджета на едином казначейском счете составляли 1413 млрд руб., из них размещено на банковских депозитах 561 млрд руб., остатки средств Резервного фонда — 812 млрд руб., Фонда национального благосостояния — 2794 млрд руб. URL: datamarts.roskazna.ru/index.php/razdely/rezultat-ispolneniya/fk-0004−0033.

Размещение временно свободных бюджетных средств не только отвечает принципу рыночной экономики — «деньги должны работать», обеспечивает дополнительные доходы бюджетов бюджетной системы, но может также служить дополнительным средством повышения банковской ликвидности. Особенно это было актуально в 2008—2009 гг.

Справка В ряде стран (Канада, Швейцария) операции по размещению временно свободных бюджетных средств отнесены в разряд основных инструментов управления ликвидностью банковского сектора и проводятся на постоянной основе. Внедрение механизма управления остатками на счетах бюджетов бюджетных систем, открытых в центральных банках, стало частью комплекса мер стран зоны евро по развитию единой денежно-кредитной политики. Как показывают статистические данные по широкой выборке стран, инъекции и изъятия бюджетных средств являются наиболее масштабным автономным фактором банковской ликвидности. Швецов С. А. Размещение бюджетных средств на депозиты кредитных организаций // Деньги и кредит. М., 2008. № 4. С. 19—20. В сентябре 2008 г. спрос коммерческих банков на привлечение средств федерального бюджета в банковские депозиты на 50% превысил предложение, это привело к увеличению лимитов бюджетных средств, размещаемых на депозитах, а также дневных лимитов на аукционах.

Влияние мирового финансового кризиса на экономику России // Депозитариум. М., 2009. № 3. С. 18.

Р. А. Артюхин: «Когда случился кризис ликвидности в банковской системе, государство в лице Минфина России и Федерального казначейства оказало существенную помощь последней, предоставив одномоментно, через механизм размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты порядка восьмисот миллиардов рублей» .

URL: wwwxonsultant.ru/Iaw/interview/artyukhin2.html В апреле 2013 г. также прогнозируется проблема банковской ликвидности. С этой целью в III квартале 2013 г. планируется ввести право Минфина России покупать иностранную валюту на открытом рынке для пополнения Резервного фонда. Ликвидность иссякнет к лету // Ведомости. 09.04.2013.

Российским законодательством установлен запрет для размещения временно свободных бюджетных средств, такой запрет снят для средств федерального бюджета и не дотационных субъектов РФ.

Нормативные правовые акты Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются. Этот запрет не распространяется на Российскую Федерацию, а также на субъекты РФ в части размещения бюджетных средств на банковских депозитах, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ^[4]. Срок размещения бюджетных средств на банковских депозитах субъектами РФ не может превышать шесть месяцев. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность за обеспечение возврата средств соответственно в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

На основе ст. 236 Бюджетного кодекса РФ.

Если размещение временно свободных средств бюджетов недотационных субъектов РФ (например, г. Москвы, Санкт-Петербурга) осуществлялось еще с 1990 г., то размещение временно свободных средств федерального бюджета началось только с 2008 г., чему предшествовала реализация концепции единого казначейского счета федерального бюджета. С июня 2012 г. при размещении временно свободных средств федерального бюджета в Российской Федерации используется биржевой механизм, а в 2013 г. используется механизм дополнительного обеспечения коммерческими банками возврата сумм свыше 500 млрд руб., размещенных на депозитах в виде залогов облигаций федеральных займов, таким образом, мы наблюдаем еще раз взаимное дополнение разных методов государственного финансового регулирования. 4. Бюджетные кредиты.

В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетные кредиты включают государственные кредиты, предоставленные правительствам других стран, предоставление средств на условиях возвратности, срочности и платности публично-правовым образованиям (выступая при этом элементом межбюджетных отношений), а также юридическим лицам, но в последнем случае источником бюджетного кредита могут быть только средства целевых иностранных займов.

Нормативные правовые акты Бюджетный кредит — денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам или государственным экспортным кредитам.

Статьи 6, 93.2,126 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, бюджетные кредиты могут рассматриваться как метод наднационального финансового регулирования, регулирования территориальных пропорций, а также поддержки отдельных организаций. Проценты по бюджетным кредитам, как правило, ниже рыночных ставок.

Кроме межгосударственных займов и кредитов внутри бюджетной системы мировая практика не содержит множества примеров бюджетных кредитов непосредственно субъектам хозяйствования или населению. Это объясняется следующим:

• 1) органы исполнительной власти не должны конкурировать с коммерческими банками;
• 2) публично-правовые образования обладают достаточно широким инструментарием предоставления бюджетных средств на безвозмездных началах и другими методами воздействия на субъекты хозяйствования;
• 3) вопросы администрирования бюджетных кредитов (оценка рисков, обеспечения, взыскания задолженности) требуют привлечения кредитных организаций или других институтов, уплату комиссионных, что приводит к дополнительным бюджетным расходам;
• 4) публично-правовые образования могут выступить учредителем фонда или других организаций, которые будут предоставлять средства на условиях платности и возвратности (например, региональные и муниципальные фонды поддержки малого бизнеса в России или фонд образовательных кредитов в Норвегии).

Историческая справка В России в XIX в. и в СССР термин «бюджетный кредит» использовался как синоним бюджетных ассигнований. Например, те, кто сейчас именуются главными распорядителями бюджетных средств, раньше назывались распорядителями бюджетных кредитов^[5]. Такой подход существует в современном французском бюджетном законодательстве, и это неслучайно, поскольку в XIX в. в организации государственных финансов России очень широко применялся опыт Франции и Германии.

Санкции за нарушение финансового законодательства

Если исходить из того, что финансовое регулирование основано на изменении финансовых ресурсов отдельных субъектов, подлежащих регулированию, то применение санкций также можно относить к методам регулирования. Налоговые санкции относятся к налоговому регулированию, но кроме налоговых санкций меры ответственности предусмотрены также бюджетным законодательством, законодательством об административных правонарушениях и другими законодательными актами не только в Российской Федерации, но и в других странах. Сами по себе санкции не решают стратегических задач антициклического регулирования, достижения макроэкономической сбалансированности, стимулирования инвестиций и инноваций, достижения социальных стабильности, но без санкций применение других методов было бы неполным. Значительный размер санкций за нарушение действующего законодательства может рассматриваться как превентивная мера. Особенно большое значение санкции имеют в вопросах защиты окружающей среды, система санкций предусмотрена и в случае нарушений санитарных норм и других условий труда.

Терминологическая справка

Санкция (от лат. sanctio — строжайшее постановление) — это:

• 1) мера воздействия, важнейшее средство социального контроля. Различают негативные санкции, направленные против отступлений от социальных норм, и позитивные санкции, стимулирующие одобряемое обществом или группой отклонение от норм;
• 2) государственная мера, применяемая к нарушителю установленных норм и правил;
• 3) часть правовой нормы, содержащая указание на меры государственного воздействия в отношении нарушителя данной нормы;
• 4) в международном праве — меры воздействия, применяемые к государству при нарушении им своих международных обязательств или норм международного права;
• 5) утверждение чего-либо высшей инстанцией, разрешение. Современная энциклопедия. 2000 / URL: dic.academic.ru/ dic. nsf/enclp/42 170

Санкции применяются также как один из методов наднационального финансового регулирования в случае нарушения международных договоренностей.

• [1] В соответствии с бюджетным и банковским законодательством РФ облигации Банка России не являются государственными ценными бумагами, но их первый выпуск состоялся в 1998 г. после дефолта
• [2] Минфин России /: wwwl. minfinтu/common/img/uploaded/library/2012/09/FFPR_2013_-_2015.pdf
• [3] В российском законодательстве есть и более широкое толкование термина «государственная гарантия» как синоним расходных обязательств публично-правовых образований, например, ежегодно утверждается Правительством РФ программа государственных гарантий предоставления бесплатной медицинской помощи населению.
• [4] В тексте закона допущено противоречие: в соответствии с принципами бюджетной системы РФ не может быть собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, который не является звеном бюджетной системы РФ, собственные доходы могут быть только у федерального, регионального и местного бюджетов.
• [5] Разница существует не только в названии, но и в содержании: если сейчас под распорядителями бюджетных средств понимаются органы государственной власти (местного самоуправления), государственные органы, то под распорядителем бюджетных кредитов понимались руководители этих органов.