Право муниципальной собственности на землю в России: проблемы теории и практики

Актуальность и состояние разработки темы диссертации.

В любом крупном федеративном государстве, таком, как Российская Федерация, с неизбежностью и особой остротой возникает вопрос о публичной земельной собственности, о ее субъектах и объектах. От решения этого вопроса во многом зависит целостность государства, эффективность охраны и использования земельных ресурсов, обеспечение интересов населения муниципальных образований.

В Союзе ССР вся земля в пределах государственной границы составляла единый государственный земельный фонд, находилась в исключительной государственной собственности и была передана в ведение органов советской власти общей компетенции — Советов народных депутатов. Кардинальные изменения в России 90-х годов XX века, в том числе становление местного самоуправления, не могли не коснуться отношений публичной земельной собственности. В качестве замены существовавшего в государстве на протяжении 70 лет земельного строя была предложена дифференциация публичной земельной собственности, в результате которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны стать самостоятельными и независимыми друг от друга собственниками земельных участков.

Однако до сих пор не определена цель разграничения государственной собственности на землю, не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. Публичная земельная собственность осталась вне сферы пристального и постоянного внимания законодателя, вследствие чего состояние правового регулирования в данной области вызывает серьезную озабоченность.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предпринимаются активные попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.

В трудах отечественных ученых-юристов, посвященных правовому регулированию земельных отношений, основное внимание уделялось и уделяется вопросам частной собственности на землю, и в то же время крайне малочисленны публикации по вопросам состояния и перспектив развития публичной земельной собственности в современной России.

Особенную актуальность тема диссертации приобретает в связи с тем, что в настоящее время продолжается работа над проектами Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», призванными заложить правовые основы разграничения государственной собственности на землю.

Предметом исследования являются:

— законодательство Союза ССР о праве государственной собственности на землюзаконодательство Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;

— проекты федеральных законов, регулирующих указанные отношения;

— законодательство субъектов Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;

— нормативные правовые акты органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;

— акты Конституционного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов;

— труды советских и российских ученых-юристов, посвященных проблемам публичной земельной собственности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является определение современного состояния правового регулирования публичной земельной собственности в России, прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки, и, в случае необходимости, предложение оптимального для современных российских условий вида публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.

Основная цель диссертации достигается путем решения следующих задач:

— определение основных черт права государственной собственности на землю в СССР;

— анализ Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки;

— анализ законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формировании на этой основе права муниципальной собственности на земельные участкиюридическое прогнозирование последствий разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки;

— разработка, в случае необходимости, альтернативы разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки.

Методологической основой диссертации явились методы эмпирического и теоретического познания — сбора и изучения единичных фактов, индуктивные методы, системно-структурный подход, сравнительно-правовые, прогностические и иные методы.

Теоретической основой диссертации послужили труды советских и российских ученых-юристов: Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, Н. Н. Веденина, А. К. Голиченкова, В. К. Григорьева, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, А. А. Забелышенского, И. А. Иконицкой, О. В. Карамышевой, А. В. Карасса, О. С. Колбасова, Н. И. Краснова, О. И. Крассова, Н. Н. Осокина, И. Ф. Панкратова, Н. А. Сыродоева, A.M. Турубинера Г. В. Чубукова и др.

Научная новизна диссертации заключается в том, что настоящая работа представляет собой первую в отечественной юридической науке попытку комплексного исследования проблем разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки. Обосновывается предложение об оптимальном для современных российских условий виде публичной земельной собственности с обеспечением при этом интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.

Основные теоретические положения, выносимые на защиту: 1. В Конституции Российской Федерации и некоторых нормативных правовых актах Российской Федерации содержится ряд положений о государственной и муниципальной собственности на землю. Однако комплексный анализ законодательства позволил автору прийти к выводу, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не приобрели в настоящее время право собственности на земельные участки, основанное на разграничении государственной собственности на землю. Вся земля в пределах территории Российской Федерации, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан и юридических лиц, находится в государственной собственности, субъект которой четко не определен, ею без надлежащих правовых оснований (на «праве ведения») распоряжаются органы местного самоуправления.

2. Разграничение государственной собственности на землю в России, в случае, если оно будет начато, должно происходить на основе федерального закона, в котором в наибольшей степени могут быть согласованы интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В этой связи автор вносит предложение активизировать деятельность судов и иных правоохранительных органов по признанию недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в которых предпринимаются попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю и формирования на этой основе права муниципальной собственности на земельные участки до принятия соответствующего федерального закона, поскольку названные акты противоречат Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и приводят к неблагоприятным последствиям.

3. Сформулирован вывод о недостаточной подготовленности разграничения государственной собственности на землю и формирования права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки, поскольку до сих пор не определена цель, не спрогнозированы последствия как самого процесса разграничения, так и установления права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. Отсутствует концепция правового регулирования земельных отношений после разграничения государственной собственности на землю.

4. Вывод о том, что разграничение государственной собственности на землю и формирование права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки в современных условиях экономического неблагополучия, наличия значительного числа конфликтов между публичными образованиями, существующей правовой системы может привести к неблагоприятным экономическим, политическим и юридическим последствиям для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и, прежде всего, муниципальных образований.

5. По мнению автора, альтернативой разграничению государственной собственности на землю и формированию на этой основе права собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки должно явиться создание системы регулирования земельных отношений, основанной на единстве публичной земельной собственности и объединении усилий публичных образований по управлению и распоряжению земельными ресурсами. В связи с этим предлагаются рекомендации о формировании права общей совместной собственности Российской Федерации и ее субъекта на земельные участки, находящиеся на территории данного субъекта Российской Федерации и не переданные в собственность граждан и юридических лиц, поскольку право публичной земельной собственности в современных российских условиях должно отвечать, как минимум, критериям экономичности, конституционности и бесконфликтности. Руководствуясь Гражданским кодексом Российской Федерации, следует установить ряд особенностей приобретения, прекращения, владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в общей совместной государственной собственности.

6. Обоснована необходимость существенного упрощения и унификации правового регулирования отношений по переходу земельных участков от государства к гражданам и юридическим лицам путем использования гражданско-правового инструментария с учетом особенностей, обусловленных спецификой земельных участков как объектов права собственности. Это будет полностью соответствовать современным взглядам о юридическом существовании единого права собственности, у которого могут быть лишь различные субъекты с одинаковым для всех собственников перечнем правомочий.

7. Положение о преждевременности при отмеченных обстоятельствах установления такого вида публичной земельной собственности, как право муниципальной собственности на земельные участки. Предлагается ряд способов обеспечения прав и законных интересов населения муниципальных образований в области земельных отношений.

Практическое значение диссертации заключается в том, что ее положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, в правоприменительной деятельности судов и прокуратуры, учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также при преподавании земельного, гражданского и конституционного права в высших учебных заведениях.

Апробация результатов диссертации. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в публикациях автора и выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования также использовались автором при участии в разработке проекта Федерального закона «О государственных и муниципальных землях», Концепции Федерального закона «О землях городов и иных поселений», проекта Закона г. Москвы «О регулировании земельных отношений в городе Москве» .

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих восемь параграфов и библиографии.

1. Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950.

2. Балезин В. П. Правовой режим земель городской застройки. М., 1963.

3. Васильев В. И., Местное самоуправление. М., 1999.

4. Винокуров К. Как используются земли железнодорожного транспорта // Законность, 2000, № 8.

5. Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М: 1993.

6. Гойхбарг А. Г. Советское земельное право. М., 1921.

7. Государственное регулирование земельных отношений. Под ред. Варламова А. А. и Шаманаева B.C., М., 1999.

8. Григорьев В. К. Вопросы теории земельного права. М., 1963.

9. Ерофеев Б. В. Экологическое право. М., 1992.

10. Ерофеев Б. В., Земельное право. 3-е издание, исправленное и дополненное, М., 1999.Н.Жариков Ю. Г., Масевич М. Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М., 1997.

11. Земельное право. Учебник. Отв. редактор Улюкаев В. Х., М., 2000.

12. Земельный вопрос. Под. ред. Строева Е. С. М., 1999.

13. Иванов Ю. Г., Шевелева Т. И. Муниципальное земельное право. М., 1998.

14. Иконицкая И. А. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997, № 3.

15. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999.

16. Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: теория и тенденции развития. М., 1999.

17. Карасс А. В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954.

18. Конституционное право России. Козлова Е. И., Кутафин О. Е., М., Юрист, 1999.

19. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. Под. ред. Боголюбова С. А., М., 1996.

20. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отв. ред. Тихомиров Ю. А., М., 1999.

21. Краснов Н. И. Земельная реформа и земельное право в современной России // Государство и право, 1993, № 12.

22. Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М. 1993.

23. Муниципальное право Российской Федерации. Кутафин О. Е., Фадеев В. И., М., «Юрист», 1997.

24. Нецветаев А. Г. К вопросу об участии органов местного самоуправления в принятии решений по распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований/ЛОридический мир. 2000, № 8.

25. Общая теория советского земельного права. М., 1983.

26. Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации, «Круглый стол» журнала «Государство и Право» // Государство и право. 1993, № 8.

27. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

28. Турубинер A.M. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958.

29. Фадеев В. И., Муниципальное право России, М, 1994.

30. Фомина JI.П. Земельная реформа и государственная собственность на землю//Государство и Право. 1997. № 8.

31. ШугринаЕ.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.

32. Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995;1998 г. г., М., 1999.

33. Ясюнас В. А., Местное самоуправление, М., 1997.